行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
公立大學教師升等之救濟與保障
2014-01-04
最高行政法院102年度裁字第342號行政裁定要旨
(一)中華民國憲法第16條所謂人民有訴願及訴訟之權，乃指人民於其權益受侵害時，有提起訴願或訴訟之權利，受理訴願機關或受理訴訟法院亦有依法審查決定或裁判之義務而言。此項權利，間因其具有公務人員身分而有所差別。蓋公務人員與國家間因具有特別權力關係（或謂特別之法律關係），因該特別權力關係所生之公法爭議，實務原持保留態度，認不得提起行政訴訟，嗣司法院大法官對此漸採放寬態度，在某些情形外，同意公務人員得提起行政訴訟。至於是否得提起行政訴訟，一般係參酌司法院釋字第298號解釋，以國家對公務人員所為之措施是否足以改變其公務人員之身分，影響及服公職之權利，或對公務人員是否有重大影響以為斷。次按公立學校聘用教師之法律性質，我國早期之實務見解因認屬私法上契約關係（司法院解字第2928號、行政法院49年裁字第72號、51年裁字第49號等判例）。良以，昔日國家之行政任務，主要在於行使狹義之公權力之侵害行政，公務人員與國家之間又被定性為特別權力關係，將公務人員關係限定於終身任用之職業公務人員，並強調所謂之忠誠義務，此因有其時代背景與理論基礎。惟時至今日，國家行政任務擴張，漸採擴張之公權力觀，尤其行政私法盛行，公權力復不以由終身任用之公務人員行使為必要，侵害行政與給付行政相互交融，有時難予斷然區分，且因特別權力關係理論日漸衰退，因而有關國家進用公務人員之方式，亦不侷限於依法考試任用，間或以聘用、派用、選舉等方式為之。矧公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，業經司法院釋字第382號解釋在案。是以公立學校聘用教育從事學術研究、教育工作，實具有公法法律關係之性質，公立學校教師之法律地位應等同公務人員，與公立學校自具有公法上勤務關係，為特別權力關係之範疇。從而，教師對公立學校之措施，如有不服，得否提起行政訴訟，依上述說明，自應以該措施是否足以影響其教師身分，或是否對其有重大影響以為斷。
(二)次按「各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」司法院釋字第462號解釋意旨參照。其解釋理由書載明：「人民有訴願及訴訟之權，憲法第16條定有明文。此項權利，並不因其身分而受影響，此迭經本院釋字第243號、第266號、第298號、第323號、第382號及第430號等解釋在案，就人民因具有公務員或其他身分關係而涉訟之各類事件中，闡釋甚明。而行政機關行使公權力或依法設立之團體，直接依法律規定或經政府機關就特定事項依法授與公權力者，就該特定事項所作成之單方行為，不問其用語、形式，皆屬行政處分，此亦經本院釋字第269號、第423號及第459號解釋在案。大學、獨立學院、專科學校教師分教授、副教授、助理教授及講師，有關教師之升等，由各該學校設校、院、系（所）教師評審委員會評審，大學法第18條、第20條及專科學校法第8條、第24條定有明文。教育人員任用條例就公立各級學校教師之任用資格有所規定，同法第14條並授權教育部訂定『大學、獨立學院及專科學校教師資格審查辦法』，該辦法第七條及第九條規定，教師資格之審查，由學校教師評審委員會審核通過後，送教育部提交學術審議委員會審議決定，經審查合格者，始發給教師證書。至私立學校教師之任用資格及其審查程序，依教育人員任用條例第41條，亦準用前開條例之規定。是各大學校、院、系（所）及專科學校教師評審委員會關於教師升等之評審，係屬法律授權範圍內為公權力之行使，其對教師之資格等身分上之權益有重大影響，均為各該大學、院、校所為之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法等用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」亦即，只要是屬對教師資格等身分上權益有重大影響，教師即可提起行政救濟。又「大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更。」司法院釋字第684號解釋意旨參照。準此，大學對學生所為侵害其基本權利之行政處分或其他公權力措施，均得提起行政爭訟。
(三)再按「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」、「大學教師之聘任，分為初聘、續聘及長期聘任三種；其聘任應本公平、公正、公開之原則辦理。大學教師之初聘，並應於傳播媒體或學術刊物公告徵聘資訊。教師之聘任資格及程序，依有關法律之規定。」、「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施。」、「大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。前項評鑑方法、程序及具體措施等規定，經校務會議審議通過後實施。」大學法第1條第1項、第2項、第18條、第20條及第21條分別定有明文。而大學建立教師評鑑制度之目的在於大學基於學術責任及追求卓越之要求，應對於教師之教學、研究、輔導及服務工作進行評鑑，並作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考，以彰顯評鑑之功效，此觀其立法理由甚明。
(四)復按「凡本校支薪之專任教師均應接受教學、研究及服務評鑑；未支薪之專任教師是否接受評鑑，由各學院自行規定。」、「各學院應依本準則訂定評鑑辦法，規定各級人員受評項目、通過評鑑之標準及程序等項，並報校核備。」相對人教師評鑑準則第2條及第9條第1項分別定有明文。另「為執行評鑑任務，本院應設置『生物資源暨農學院教師評鑑委員會』，其設置辦法由院務會議另定之，並報校核備。」、「接受評鑑之教師應將5年內教學、研究與服務成果，檢附教師評鑑表（如附件）及相關資料提送本院教師評鑑委員會評鑑；本院並於每年4月底前完成作業，將評鑑結果及評鑑會議紀錄連同當年度經審查合於免評鑑條件者報校備查。」、「各級教師評鑑辦法如下：一、87年1月9日（含）以前聘任各級教師，至少每5年由院實施1次評鑑。二、87年1月10日（含）以後聘任之講師、助理教授、副教授及教授應於來校服務5年內，由院實施第1次評鑑。評鑑通過者，講師及助理教授每3年，副教授及教授每5年，由院實施再評鑑。」分別為生農學院教師評鑑辦法第2條、第3條、第4條第1項及第2項所明定。準此，凡相對人學校支薪之專任教師均應依上開規定接受評鑑，其目的在於提昇教師榮譽，增進教學、研究與服務水準，此觀之相對人教師評鑑準則第1條、生農學院教師評鑑辦法第1條自明。又相對人教師評鑑準則第3條第1項第3款、第4條第2項、第3項及第4項規定：「評鑑不通過者，院方應敘明理由通知受評教師，並由院方協調系、所、學位學程給予協助並於2年內（自評鑑未過之次學期起算）由院進行覆評，覆評仍不通過時，應經提院及校教評會決議不續聘。」、「凡最近1次評鑑不通過者，不得申請教授休假研究，且自次1學年起不予晉薪、不得在外兼職、兼課或借調，亦不得延長服務或擔任校內各級教評會委員或行政、學術主管。」、「經覆評通過者，自次學年起，恢復晉薪及兼職、兼課、借調之權利。」、「至前項所列其他權利之恢復，應符合其相關規定。」生農學院教師評鑑辦法第5條規定：「本院教師需經評鑑通過始得提請升等。凡最近1次評鑑不通過者，不得申請教授休假研究，且自次1學年起不予晉薪、不得在外兼職、兼課或借調，亦不得延退或擔任校內各級教評會委員或行政主管。經覆評通過者，自次年起，恢復晉薪及兼職、兼課之權利。但前項所列其他權利之恢復，應符合其相關規定。」可知，教師評鑑係教師升等、續聘、不續聘及獎勵之重要參考，教師未通過評鑑時，將不得提請升等，且影響教師晉薪、兼職、兼課及借調之權利，甚至不予續聘。是院教評會對教師評鑑通過與否之決定，對於教師之資格等身分上之權益自有重大影響，應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，受評鑑之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。
(五)經查，抗告人所提送之加分學術論文序號8「台灣休耕農地活化利用之經濟分析」及序號9「台灣農業發展問題的觀察與對策建議」2篇論文，經提生農學院100年10月6日100學年度第1次會議審議，認不符合生農學院教師評鑑辦法有關「學術論文以……經具有審查制度所審查通過之學術論文為限」之規定，決議抗告人99學年度教師評鑑結果不通過，揆諸前揭規定及說明，院教評會對教師評鑑所作之決定為行政處分，自得對之提起行政爭訟。原裁定以抗告人未通過評鑑，並不涉及抗告人教師身分之變更，亦非屬重大影響之懲戒處分，進而影響其在相對人學校任教之重大權益，係相對人內部事務之考核管理必要措施，並非行政處分，尚不得提起訴願及行政訴訟等語為由，從程序上裁定駁回抗告人於原審所提起訴訟，容有未洽。抗告論旨，指摘原裁定不當，求予廢棄，應認為有理由。爰將原裁定予以廢棄，由原法院重為適法之審理。
(二)次按「各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」司法院釋字第462號解釋意旨參照。其解釋理由書載明：「人民有訴願及訴訟之權，憲法第16條定有明文。此項權利，並不因其身分而受影響，此迭經本院釋字第243號、第266號、第298號、第323號、第382號及第430號等解釋在案，就人民因具有公務員或其他身分關係而涉訟之各類事件中，闡釋甚明。而行政機關行使公權力或依法設立之團體，直接依法律規定或經政府機關就特定事項依法授與公權力者，就該特定事項所作成之單方行為，不問其用語、形式，皆屬行政處分，此亦經本院釋字第269號、第423號及第459號解釋在案。大學、獨立學院、專科學校教師分教授、副教授、助理教授及講師，有關教師之升等，由各該學校設校、院、系（所）教師評審委員會評審，大學法第18條、第20條及專科學校法第8條、第24條定有明文。教育人員任用條例就公立各級學校教師之任用資格有所規定，同法第14條並授權教育部訂定『大學、獨立學院及專科學校教師資格審查辦法』，該辦法第七條及第九條規定，教師資格之審查，由學校教師評審委員會審核通過後，送教育部提交學術審議委員會審議決定，經審查合格者，始發給教師證書。至私立學校教師之任用資格及其審查程序，依教育人員任用條例第41條，亦準用前開條例之規定。是各大學校、院、系（所）及專科學校教師評審委員會關於教師升等之評審，係屬法律授權範圍內為公權力之行使，其對教師之資格等身分上之權益有重大影響，均為各該大學、院、校所為之行政處分。受評審之教師於依教師法或訴願法等用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，自得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。」亦即，只要是屬對教師資格等身分上權益有重大影響，教師即可提起行政救濟。又「大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更。」司法院釋字第684號解釋意旨參照。準此，大學對學生所為侵害其基本權利之行政處分或其他公權力措施，均得提起行政爭訟。
(三)再按「大學以研究學術，培育人才，提升文化，服務社會，促進國家發展為宗旨。大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」、「大學教師之聘任，分為初聘、續聘及長期聘任三種；其聘任應本公平、公正、公開之原則辦理。大學教師之初聘，並應於傳播媒體或學術刊物公告徵聘資訊。教師之聘任資格及程序，依有關法律之規定。」、「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。學校教師評審委員會之分級、組成方式及運作規定，經校務會議審議通過後實施。」、「大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。前項評鑑方法、程序及具體措施等規定，經校務會議審議通過後實施。」大學法第1條第1項、第2項、第18條、第20條及第21條分別定有明文。而大學建立教師評鑑制度之目的在於大學基於學術責任及追求卓越之要求，應對於教師之教學、研究、輔導及服務工作進行評鑑，並作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考，以彰顯評鑑之功效，此觀其立法理由甚明。
(四)復按「凡本校支薪之專任教師均應接受教學、研究及服務評鑑；未支薪之專任教師是否接受評鑑，由各學院自行規定。」、「各學院應依本準則訂定評鑑辦法，規定各級人員受評項目、通過評鑑之標準及程序等項，並報校核備。」相對人教師評鑑準則第2條及第9條第1項分別定有明文。另「為執行評鑑任務，本院應設置『生物資源暨農學院教師評鑑委員會』，其設置辦法由院務會議另定之，並報校核備。」、「接受評鑑之教師應將5年內教學、研究與服務成果，檢附教師評鑑表（如附件）及相關資料提送本院教師評鑑委員會評鑑；本院並於每年4月底前完成作業，將評鑑結果及評鑑會議紀錄連同當年度經審查合於免評鑑條件者報校備查。」、「各級教師評鑑辦法如下：一、87年1月9日（含）以前聘任各級教師，至少每5年由院實施1次評鑑。二、87年1月10日（含）以後聘任之講師、助理教授、副教授及教授應於來校服務5年內，由院實施第1次評鑑。評鑑通過者，講師及助理教授每3年，副教授及教授每5年，由院實施再評鑑。」分別為生農學院教師評鑑辦法第2條、第3條、第4條第1項及第2項所明定。準此，凡相對人學校支薪之專任教師均應依上開規定接受評鑑，其目的在於提昇教師榮譽，增進教學、研究與服務水準，此觀之相對人教師評鑑準則第1條、生農學院教師評鑑辦法第1條自明。又相對人教師評鑑準則第3條第1項第3款、第4條第2項、第3項及第4項規定：「評鑑不通過者，院方應敘明理由通知受評教師，並由院方協調系、所、學位學程給予協助並於2年內（自評鑑未過之次學期起算）由院進行覆評，覆評仍不通過時，應經提院及校教評會決議不續聘。」、「凡最近1次評鑑不通過者，不得申請教授休假研究，且自次1學年起不予晉薪、不得在外兼職、兼課或借調，亦不得延長服務或擔任校內各級教評會委員或行政、學術主管。」、「經覆評通過者，自次學年起，恢復晉薪及兼職、兼課、借調之權利。」、「至前項所列其他權利之恢復，應符合其相關規定。」生農學院教師評鑑辦法第5條規定：「本院教師需經評鑑通過始得提請升等。凡最近1次評鑑不通過者，不得申請教授休假研究，且自次1學年起不予晉薪、不得在外兼職、兼課或借調，亦不得延退或擔任校內各級教評會委員或行政主管。經覆評通過者，自次年起，恢復晉薪及兼職、兼課之權利。但前項所列其他權利之恢復，應符合其相關規定。」可知，教師評鑑係教師升等、續聘、不續聘及獎勵之重要參考，教師未通過評鑑時，將不得提請升等，且影響教師晉薪、兼職、兼課及借調之權利，甚至不予續聘。是院教評會對教師評鑑通過與否之決定，對於教師之資格等身分上之權益自有重大影響，應為訴願法及行政訴訟法上之行政處分，受評鑑之教師於依教師法或訴願法用盡行政救濟途徑後，仍有不服者，得依法提起行政訴訟，以符憲法保障人民訴訟權之意旨。
(五)經查，抗告人所提送之加分學術論文序號8「台灣休耕農地活化利用之經濟分析」及序號9「台灣農業發展問題的觀察與對策建議」2篇論文，經提生農學院100年10月6日100學年度第1次會議審議，認不符合生農學院教師評鑑辦法有關「學術論文以……經具有審查制度所審查通過之學術論文為限」之規定，決議抗告人99學年度教師評鑑結果不通過，揆諸前揭規定及說明，院教評會對教師評鑑所作之決定為行政處分，自得對之提起行政爭訟。原裁定以抗告人未通過評鑑，並不涉及抗告人教師身分之變更，亦非屬重大影響之懲戒處分，進而影響其在相對人學校任教之重大權益，係相對人內部事務之考核管理必要措施，並非行政處分，尚不得提起訴願及行政訴訟等語為由，從程序上裁定駁回抗告人於原審所提起訴訟，容有未洽。抗告論旨，指摘原裁定不當，求予廢棄，應認為有理由。爰將原裁定予以廢棄，由原法院重為適法之審理。
