行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
土地徵收應辦公聽會程序欠缺之效力
2014-01-04
最高行政法院102年度判字第588號行政判決要旨
（一）按需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，為行為時土地徵收條例第10條第2項所規定。其立法意旨係為落實司法院釋字第409號解釋，於徵收計畫確定前，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。另有關依都市計畫法劃設之公共設施用地，因經公開展覽、舉辦說明會等法定程序，並由各級都市計畫委員會審議通過，該公共設施用地辦理徵收時，應無需再舉辦公聽會，故行為時土地徵收條例第10條第2項但書及同條例施行細則第11條第1項第2款規定已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，無需再舉辦公聽會。惟查都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關每3或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用；另同法第15條第1項第9款亦規定都市計畫實施進度以5年為一期。則都市計畫如未依上開規定進行檢討者，與實際發展情況及需要恐有所差距，則其公開展覽或說明會，自不得認係行為時土地徵收條例第10條但書規定已舉辦公聽會之情形。從而，行為時土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定，自應限縮解釋，以於申請徵收前5年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，尚不得代替徵收前應為之公聽會。本院前次發回意旨對此已闡述甚詳；另上訴人前所為100年7月20日台內地字第1000132057號函釋亦同此旨；該函釋嗣因土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款於101年6月27日業公布修正為：「本條例第10條第2項但書……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、興辦事業計畫已依都市計畫法舉行公開展覽及說明會，並通知土地所有權人，且最近一次公開展覽及說明會之舉行距申請徵收3年內。」上訴人始以101年8月28日台內地字第1010288398號函宣示停止適用。益證本院上開說明核與土地徵收條例第10條第2項規定意旨相符。
（二）經查，改制前臺南縣政府於98年10月1日報請上訴人許可本件徵收時，係以需用土地人仁德鄉公所已依都市計畫法於92年1月24日至92年2月22日舉辦公開展覽，及於92年2月11日舉行公開說明會，代替徵收前應舉行之公聽會等情，為原審確定之事實，則前揭公開展覽及公開展覽說明會距需用土地人仁德鄉公所擬具徵收計畫書圖，於98年9月29日送請改制前臺南縣政府申請上訴人許可徵收時，顯已逾6年。仁德鄉公所請求改制前臺南縣政府提出徵收系爭土地及一併徵收其土地改良物申請前，依上開規定及說明，原應舉行公聽會，不得以上揭公開展覽及公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會，卻未為之，即提出本件徵收請求，其程序於法即有未合，上訴人於審查時未核實查明需用土地人是否有踐行公聽會之程序，遽以原處分核准徵收，原審法院因而認原處分及訴願決定違誤，業依本院前次發回意旨，於理由內詳述甚詳，經核並無不合。
（三）司法院釋字第513號解釋係闡釋都市計畫區內之非公共設施用地，如有興建公共設施需要，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，始符合都市計畫法第52條規範意旨；與本件係都市○○區○○○道路用地之徵收有別。該解釋文及理由書所謂：「……都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫」，固認公告確定之都市計畫具法規範效力，然此法規範效力係指各級政府所為土地之使用或徵收，應符合已確定之都市計畫。至需用土地人於徵收前舉行公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見，既為法定徵收土地之要件，自屬需用土地人應嚴格遵守並踐行之程序，縱可以依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會予以替代，亦須該公開展覽或說明會屬都市計畫主管機關遵照前揭都市計畫法相關規定，於至少每5年為都市計畫定期通盤檢討時，踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新意見之結果，始符土地徵收條例第10條第2項規定意旨已如上述；此自上開司法院釋字第513號解釋理由書：「……若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定，以實現都市計畫之目的。」亦明。上訴意旨援引上開司法院解釋主張系爭都市計畫於92年8月12日經核定發布實施，計畫內道路用地採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為100年，可見於訂立計畫之初即預設在100年之前無再依都市計畫法第26條第1項後段進行通盤檢討必要；況縱未依都市計畫法第26條第1項規定為定期通盤檢討，仍屬依法公告實施且仍有效之都市計畫事業，為土地所有權人所知悉，上訴人許可徵收，無違土地徵收條例第10條第2項決策透明化之立法目的云云，核屬其歧異法律見解，委無可採。
（四）又行為時土地徵收條例第10條第2項前段所稱之公聽會及但書所稱之已舉行公聽會或說明會，業於同條例施行細則第10條及第11條規定甚明，核未涵括協議價購程序之開會、陳述意見通知與土地所有權人於該程序意見之陳述。上訴意旨以仁德鄉公所於申請上訴人機關核准徵收前，曾寄發用地協議價購開會通知及陳述意見通知書予各土地所有權人，嗣並有訴外人陳忠勝等人陳述意見，仁德鄉公所亦一一予以答覆，另於系爭工程用地取得方式協議會議中，亦有所有權人就系爭用地寬度提出意見，主張仁德鄉公所已踐行聽取意見之程序云云，亦非可取。至本院100年度判字第310號判決係以該案之「開發計畫環境影響評估公開說明會」同時就開發計畫之規劃及對環境之影響予以說明，使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，給予陳述意見之機會，並於聽取土地所有權人等利害關係人之意見，且作成會議紀錄，而認該說明會符合土地徵收條例施行細則第11條第1項第1款所稱「興辦事業計畫於規劃階段舉行之規劃說明會」，無須再行舉辦公聽會；核該案事例與本件顯不相同，無從比附援引。原判決就上訴人此項主張雖疏未論述，然與判決之結論並無影響，仍應予維持。至本院100年度判字第2131號判決僅屬個案，該案之見解對本件尚無拘束力，附此敘明。
（五）再，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」本件原審法院斟酌原處分關於核准徵收被上訴人所有系爭土地及一併徵收其土地改良物，雖屬違法，惟需用土地人仁德鄉公所辦理臺南交流道特定區27號道路工程，業於101年4月16日驗收完工通車，且系爭27號道路開闢係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」，為高速公路臺南交流道特定區計畫道路，該交通建設之完工通車，可接國道中山高速公路及國道86號東西向快速道路，並強化臺南市仁德區南北聯繫，疏解中正路之交通，對當地之發展及對外交通有莫大利益，二者相較，系爭27號道路通車之公共利益顯然比被上訴人之私益為巨大，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背，乃駁回被上訴人撤銷系爭土地之徵收處分，並為情況判決等情，業於理由內詳述綦詳，經核亦無不合。
（二）經查，改制前臺南縣政府於98年10月1日報請上訴人許可本件徵收時，係以需用土地人仁德鄉公所已依都市計畫法於92年1月24日至92年2月22日舉辦公開展覽，及於92年2月11日舉行公開說明會，代替徵收前應舉行之公聽會等情，為原審確定之事實，則前揭公開展覽及公開展覽說明會距需用土地人仁德鄉公所擬具徵收計畫書圖，於98年9月29日送請改制前臺南縣政府申請上訴人許可徵收時，顯已逾6年。仁德鄉公所請求改制前臺南縣政府提出徵收系爭土地及一併徵收其土地改良物申請前，依上開規定及說明，原應舉行公聽會，不得以上揭公開展覽及公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會，卻未為之，即提出本件徵收請求，其程序於法即有未合，上訴人於審查時未核實查明需用土地人是否有踐行公聽會之程序，遽以原處分核准徵收，原審法院因而認原處分及訴願決定違誤，業依本院前次發回意旨，於理由內詳述甚詳，經核並無不合。
（三）司法院釋字第513號解釋係闡釋都市計畫區內之非公共設施用地，如有興建公共設施需要，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，始符合都市計畫法第52條規範意旨；與本件係都市○○區○○○道路用地之徵收有別。該解釋文及理由書所謂：「……都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫」，固認公告確定之都市計畫具法規範效力，然此法規範效力係指各級政府所為土地之使用或徵收，應符合已確定之都市計畫。至需用土地人於徵收前舉行公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見，既為法定徵收土地之要件，自屬需用土地人應嚴格遵守並踐行之程序，縱可以依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會予以替代，亦須該公開展覽或說明會屬都市計畫主管機關遵照前揭都市計畫法相關規定，於至少每5年為都市計畫定期通盤檢討時，踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新意見之結果，始符土地徵收條例第10條第2項規定意旨已如上述；此自上開司法院釋字第513號解釋理由書：「……若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定，以實現都市計畫之目的。」亦明。上訴意旨援引上開司法院解釋主張系爭都市計畫於92年8月12日經核定發布實施，計畫內道路用地採徵購及公地撥用方式取得，預定完成期限為100年，可見於訂立計畫之初即預設在100年之前無再依都市計畫法第26條第1項後段進行通盤檢討必要；況縱未依都市計畫法第26條第1項規定為定期通盤檢討，仍屬依法公告實施且仍有效之都市計畫事業，為土地所有權人所知悉，上訴人許可徵收，無違土地徵收條例第10條第2項決策透明化之立法目的云云，核屬其歧異法律見解，委無可採。
（四）又行為時土地徵收條例第10條第2項前段所稱之公聽會及但書所稱之已舉行公聽會或說明會，業於同條例施行細則第10條及第11條規定甚明，核未涵括協議價購程序之開會、陳述意見通知與土地所有權人於該程序意見之陳述。上訴意旨以仁德鄉公所於申請上訴人機關核准徵收前，曾寄發用地協議價購開會通知及陳述意見通知書予各土地所有權人，嗣並有訴外人陳忠勝等人陳述意見，仁德鄉公所亦一一予以答覆，另於系爭工程用地取得方式協議會議中，亦有所有權人就系爭用地寬度提出意見，主張仁德鄉公所已踐行聽取意見之程序云云，亦非可取。至本院100年度判字第310號判決係以該案之「開發計畫環境影響評估公開說明會」同時就開發計畫之規劃及對環境之影響予以說明，使土地所有權人等利害關係人瞭解事業計畫，給予陳述意見之機會，並於聽取土地所有權人等利害關係人之意見，且作成會議紀錄，而認該說明會符合土地徵收條例施行細則第11條第1項第1款所稱「興辦事業計畫於規劃階段舉行之規劃說明會」，無須再行舉辦公聽會；核該案事例與本件顯不相同，無從比附援引。原判決就上訴人此項主張雖疏未論述，然與判決之結論並無影響，仍應予維持。至本院100年度判字第2131號判決僅屬個案，該案之見解對本件尚無拘束力，附此敘明。
（五）再，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」本件原審法院斟酌原處分關於核准徵收被上訴人所有系爭土地及一併徵收其土地改良物，雖屬違法，惟需用土地人仁德鄉公所辦理臺南交流道特定區27號道路工程，業於101年4月16日驗收完工通車，且系爭27號道路開闢係依循「臺南縣綜合發展計畫-鄉鎮市綱要發展計畫」，為高速公路臺南交流道特定區計畫道路，該交通建設之完工通車，可接國道中山高速公路及國道86號東西向快速道路，並強化臺南市仁德區南北聯繫，疏解中正路之交通，對當地之發展及對外交通有莫大利益，二者相較，系爭27號道路通車之公共利益顯然比被上訴人之私益為巨大，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，殊與公共利益相違背，乃駁回被上訴人撤銷系爭土地之徵收處分，並為情況判決等情，業於理由內詳述綦詳，經核亦無不合。
