行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
無效行政處分
2013-12-01
最高行政法院102年度判字第554號行政判決要旨
按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。經查附表所示之登記處分，並無行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形，且依該等登記之外觀形式，一般人亦無從直接得知該等登記存有上訴人主張之各種違法情形，是尚難認其有行政程序法第111條第7款所稱之其他具有重大明顯之瑕疵情事，原判決以本件僅屬行政處分是否違法之問題，而無行政處分無效之情事，而駁回上訴人訴請確認原處分無效之訴，依法自無違誤，上訴意旨以本件附表編號1及編號6有一望即知其有重大明顯瑕疵之無效情事，自難採憑。
再「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內…。」本院75年判字第362號判例可資參酌。可知，須因法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張他人行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。又「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。又依土地法所為之登記，有絕對效力，土地法第43條定有明文，而將登記事項賦予絕對真實之公信力，係為保護第三人因信賴登記而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷而被追奪，故依同法第37條第2項授權訂定之土地登記規則，旨在規定土地登記之內容程序等事項，藉由審查相關證明文件，俾使登記內容合法，並且與實際土地權利義務狀態相符。是以，土地登記規則第57條之登記處理程序，係為審查登記權利人、義務人及其成立法律關係之內容是否無爭執且合於相關法律之規定，俾作成正確之登記處分，登記後成立之不動產相鄰關係如何行使，並非土地登記規則登記處理程序所欲保障之權益，至倘登記後因所成立之土地相鄰關係，發生有損及權利之糾紛，當事人始得循行政爭訟程序，以資救濟。從而原判決以上訴人笠復公司主張其因土地相鄰關係為原處分之利害關係人，而以備位聲明請求撤銷訴願決定及如附表所示登記處分，難認屬適格當事人，而駁回上訴人笠○公司之訴，自無違誤，上訴人笠○公司復主張因其土地與系爭土地有相鄰關係，將因被上訴人將系爭土地予以登記與他人，對其發生權利損害云云，即無可採。
再按「私法人不得承受耕地。」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請……二、依法不應登記者。」農業發展條例第33條前段、土地登記規則第57條第1項第2款分別定有明文。另按，「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」土地登記規則第7條定有明文。且同規則第144條第1項規定「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：……二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」而本條項規定係土地登記規則於84年6月29日全文修正時所增訂（原條次為第132條），此項修正理由為：「依本規則不應登記，純屬登記機關之疏失而錯誤登記者，並非私權有所爭執，民事法院亦無從受理審判，於第三人取得該土地登記權利前，自應由登記機關依職權撤銷原處分，辦理塗銷登記。」由此可知此款之塗銷登記，係為解決無法依土地登記規則第7條規定經民事法院裁判予以塗銷之錯誤登記情形而設，則縱屬登記機關疏失而錯誤之登記，如其應否塗銷涉及私權爭執應經民事法院裁判予以確定者，則應不許逕由登記機關依土地登記規則第144條第1項規定予以塗銷其登記。經查本件附表編號1所示移轉登記，違反農業發展條例第33條前段規定而有依法不應登記之情形，被上訴人依土地登記規則第57條第1項第2款本應駁回登記之申請，詎竟准予登記，核屬被上訴人疏失而錯誤之登記，為違法之行政處分，被上訴人本得依職權撤銷原處分，辦理塗銷登記，惟查本件參加人鄭○平已於100年7月11日以買賣為原因而再為所有權移轉登記，是本件既有第三人取得系爭土地權利之新登記，則被上訴人縱發現登記錯誤，依土地登記規則第144條第1項之規定，亦已不得依職權撤銷原處分，辦理塗銷登記，是原判決駁回上訴人大溪公司訴請撤銷及塗銷附表編號1所示所有權移轉登記，亦無違誤，上訴意旨主張本件屬公法爭執，行政法院應自為認定，而無待民事法院為私權確定云云，自亦無足採。
又按「破產管理人為左列行為時，應得監查人之同意：一、不動產物權之讓與。……」「破產管理人就破產財團所屬土地申請權利變更登記時，除依第34條規定辦理外，應提出破產管理人、監查人之資格證明文件與監查人之同意書或法院之證明文件。」破產法第92條第1款、土地登記規則第103條定有明文。是依前開規定可知，因破產管理人讓與不動產物權之行為，依破產法規定應得監查人之同意，始規定破產管理人應提出已得監查人同意之證明，或於監查人未選出之情形，提出由法院證明之文件。次按，「法院為破產宣告時，就破產人或破產財團有關之登記，應即通知該登記所，囑託為破產之登記。」「查封、假扣押、假處分、破產登記或其他禁止處分之登記，應經原囑託登記機關或執行拍賣機關之囑託，始得辦理塗銷登記。」破產法第66條、土地登記規則第147條前段亦有明定。經查，參加人鴻禧公司破產管理人李○海律師，於100年7月7日申請就系爭土地以買賣為由而為所有權移轉登記，除提出土地登記申請書外，並檢附臺北地院93年度執破字第18號97年11月10日選任破產管理人裁定及臺北地院100年6月22日北院木93執破民戊18字第1000008054號函，其中因無鴻禧公司監查人同意系爭土地讓與之證明文件，被上訴人未依土地登記規則第103條命申請人提出監查人之資格證明文件與監查人之同意書固有未洽，然法院既許鴻禧公司破產管理人為破產財團不動產物權之讓與，就監查人同意部分，應已為審查，始可能發函為塗銷破產登記之囑託，故被上訴人同意該移轉所有權登記予參加人鄭○平之處分，尚難認全然無據。況本件事後經被上訴人函查，亦據臺北地院提供監查人鄭○平、黃○智、林○敏之資料，並由參加人鴻禧公司破產管理人李○海提出監查人同意拍賣系爭土地之同意書，是系爭所有權移轉應已依法取得破產監查人同意，且權利人與義務人間就移轉原因亦無爭執，是被上訴人審查所有權移轉登記之程序，雖有部分瑕疵，然其許可為所有權移轉登記之決定，就土地權利狀態部分，尚難認有違誤，原判決駁回上訴人大溪公司訴請就附表編號6之登記予以撤銷，併予塗銷，亦無違誤。上訴意旨主張原判決誤採被上訴人事後提出真偽不明之監查人同意書，有判決適用法規不當及理由不備之違法，自無可採。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
