行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
管制性不利處分與公法上請求權時效
2013-12-01
高雄高等行政法院102年度簡上字第20號行政判決要旨
按「政府採購法第74條規定：『廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。』採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關…認廠商有同法第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。」業經最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議在案。次參酌政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項各款規定可知，投標廠商須繳納押標金者，其目的在於擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程式，除督促得標者應履行契約外，並兼有防範投標人圍標或妨礙標售程式公正之作用。準此，辦理招標機關於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，係招標機關為確保投標公正，避免不當或違法之行為介入所為之行政管制。是以，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，係以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，核其性質應屬「管制性不利處分」。從而，本件被上訴人向上訴人追繳系爭押標金事件，係屬公法上之爭議事件，要無疑義。次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行為時行政程序法第131條定有明文（行政程序法第131條第1項於102年5月22日經修正公布為「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。」因時效規定，係有關實體上請求權行使之實體規定，依實體從舊原則，關於本件公法上請求權之行使，並無上開修正規定之適用，且不論係新舊法，有關行政機關為請求權人之消滅時效期間均為5年，亦無不同，附此敘明）。所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利。本件被上訴人依政府採購法第31條第2項規定，於招標文件中規定廠商有同條項各款情形之一，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳者，於其中任何一款情形成就時，該機關就廠商所繳納之押標金，即取得不予發還之權利；如已發還者，即產生追繳之請求權，就後者而言，其性質屬於公法上請求權，則依行政程序法第131條之規定，其時效期間為5年。
又衡諸公法與私法，雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關條。而民法第128條前段規定，消滅時效，自請求權可行使時起算，此項規定固得類推適用於公法上請求權。惟參之所謂請求權可行使時，學說上有主觀說及客觀說兩種見解：(1)客觀說：所謂請求權可行使時，係指行使請求權客觀上無法律上之障礙而言，而與請求權人主觀上何時知悉其可行使無關。(2)主觀說：請求權消滅時效制度之目的，係在於督促權利人儘速行使權利，俾使法律狀態早日安定。既然消滅時效與權利人怠於行使權利有關，則消滅時效期間之起算，應以可合理期待權利人為請求之時起算，故應自請求權人知悉得行使客觀上無法律上障礙之權利時起算（參閱陳愛娥，公法上請求權消滅時效的制度意義、適用範圍與其起算，法學叢刊58卷3期，102年7月，第15-17頁）。稽以民法立法例及司法實務見解，如民法第197條第1項：「因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2年間不行使而消滅。自有侵權行為時起，逾10年者亦同。」之規定，可知其原則上係採主觀說，例外採客觀說；又依據最高法院28年上第1760號判例揭櫫：「債權未定清償期者，債權人得隨時請求清償，為民法第315條所明定，是此項請求權自債權成立時即可行使，依民法第128條之規定，其消滅時效應自債權成立時起算。」之意旨，可知其係採客觀說。綜此而論，公法上請求權之消滅時效，固可認應自請求權可行使時起算，惟解釋上應採主觀說或客觀說之見解，審究政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定，可知投標廠商繳納押標金之目的，係供為建立公平競爭秩序之擔保，則為維護採購公正之行政秩序，自應以可合理期待權利人為請求之時起算，始能樹立有效之行政管制。是以，投標廠商如有政府採購法第31條第2項各款情形之一，招標機關之押標金追繳請求權之消滅時效，應自其知悉廠商有影響採購公正之違反法令行為時起算，始符合政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質之立法宗旨。至於上訴人所援引之最高行政法院101年度判字第679號判決理由，應屬個案之法律見解，尚不足採為有利於上訴人之認定。
