行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
裁量處分與判斷餘地
2013-12-01
台北高等行政法院101年度訴字第564號行政判決要旨
按行政法院針對行政機關基於裁量權所為之行政處分，除法律或司法院解釋別有規定外（如司法院釋字第298 號解釋所謂「就行政機關對公務員所為懲戒處分之違法或不當加以審查」），司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與科技、環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照）。而在有關規範環境保護及科技危險防禦之法律中，行政法院亦應就環境保護主管機關預估（預測）影響環境之「可能性程度」，審查該影響預估之根據及方法是否正確、完備，結論是否可信與一貫。
次按「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條分別定有明文。可知行政機關作成之行政處分固得添加上開「附款」，惟於行政機關無裁量權時，應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；於欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以附加附款之方式取代或脫免（最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨參照）。
再按環境影響評估法施行細則第43條固規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」而環境影響評估法所稱「開發行為」，指依該法第5 條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。所稱「環境影響評估」，指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查；其工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。另環境影響說明書應記載開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況、預測開發行為可能引起之環境影響及環境保護對策、替代方案等項。且目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。又開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。為落實環境影響評估之審查，各級主管機關應設環境影響評估審查委員會，其中專家學者之委員不得少於委員會總人數3 分之2 。況依環境影響評估法第8 條第1 項規定，主管機關如認開發行為對環境有重大影響之虞，即「應」進入第二階段環境影響評估，並無任何裁量之空間。準此可知，前開環境影響評估法施行細則第43條所定「有條件」通過環境影響評估審查，如主管機關所列之「條件」，係屬環境影響說明書應記載之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」或「環境保護對策、替代方案」等項而須經由環評委員會開會討論審查者，即非該規定所指之「有條件」通過環境影響評估審查甚明。是被告辯稱環境影響評估法施行細則第43條既授與主管機關「有條件」審查通過之裁量權，故伊自得於環說書所擬採取之預防或減輕措施之外附加負擔後，「有條件」審查結論認定開發行為對環境無重大影響之虞云云，而未區分附加何種條件或負擔，與前開規範意旨有違，殊難憑採。
由我國環境影響評估法制兩階段之程序比較可知，第一階段環評程序，僅係由書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與之環評程序，且無論主管機關係僅實施第一階段環境影響評估程序，即就開發單位所提環境影響說明書，作成許可之審查結論，或實施第二階段環境影響評估程序後，始對開發單位所提環境影響評估報告書，作成認可之審查結論，對於開發行為之進行及完成後之使用，均應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形，已如前述。又環境影響評估法第8 條第1 項既明定「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估」，而其所稱之「對環境有重大影響」，則例示規定於環境影響評估法施行細則第19條各款。可見祇要開發案具有環境影響評估法施行細則第19條其中1 款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境有重大影響「時」，始足當之；且環境影響評估法第8 條第1項所謂「對環境有重大影響之虞」，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」而言，至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是否得以化解開發行為「對環境有重大影響之虞」，乃主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測之可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估之理由，此對照前揭環境影響評估法第5 條第1 項規定文義及同法第6 條第2 項第7 款、第8款 、第10款、第18條之規範意旨自明。否則，開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解「對環境有重大影響之虞」者，不能通過環境影響評估審查外，如果其所擬訂之環境保護對策可以化解「對環境有重大影響之虞」，即不須進行第二階段環境影響評估，則環境影響評估法規定第二階段環境影響評估之程序，豈非成為永無適用餘地之具文？（最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨參照）當非環境影響評估法立法定制之目的。
次按「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條分別定有明文。可知行政機關作成之行政處分固得添加上開「附款」，惟於行政機關無裁量權時，應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；於欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以附加附款之方式取代或脫免（最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨參照）。
再按環境影響評估法施行細則第43條固規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」而環境影響評估法所稱「開發行為」，指依該法第5 條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。所稱「環境影響評估」，指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查；其工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。另環境影響說明書應記載開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況、預測開發行為可能引起之環境影響及環境保護對策、替代方案等項。且目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。又開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。為落實環境影響評估之審查，各級主管機關應設環境影響評估審查委員會，其中專家學者之委員不得少於委員會總人數3 分之2 。況依環境影響評估法第8 條第1 項規定，主管機關如認開發行為對環境有重大影響之虞，即「應」進入第二階段環境影響評估，並無任何裁量之空間。準此可知，前開環境影響評估法施行細則第43條所定「有條件」通過環境影響評估審查，如主管機關所列之「條件」，係屬環境影響說明書應記載之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」或「環境保護對策、替代方案」等項而須經由環評委員會開會討論審查者，即非該規定所指之「有條件」通過環境影響評估審查甚明。是被告辯稱環境影響評估法施行細則第43條既授與主管機關「有條件」審查通過之裁量權，故伊自得於環說書所擬採取之預防或減輕措施之外附加負擔後，「有條件」審查結論認定開發行為對環境無重大影響之虞云云，而未區分附加何種條件或負擔，與前開規範意旨有違，殊難憑採。
由我國環境影響評估法制兩階段之程序比較可知，第一階段環評程序，僅係由書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與之環評程序，且無論主管機關係僅實施第一階段環境影響評估程序，即就開發單位所提環境影響說明書，作成許可之審查結論，或實施第二階段環境影響評估程序後，始對開發單位所提環境影響評估報告書，作成認可之審查結論，對於開發行為之進行及完成後之使用，均應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形，已如前述。又環境影響評估法第8 條第1 項既明定「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估」，而其所稱之「對環境有重大影響」，則例示規定於環境影響評估法施行細則第19條各款。可見祇要開發案具有環境影響評估法施行細則第19條其中1 款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境有重大影響「時」，始足當之；且環境影響評估法第8 條第1項所謂「對環境有重大影響之虞」，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」而言，至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是否得以化解開發行為「對環境有重大影響之虞」，乃主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測之可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估之理由，此對照前揭環境影響評估法第5 條第1 項規定文義及同法第6 條第2 項第7 款、第8款 、第10款、第18條之規範意旨自明。否則，開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解「對環境有重大影響之虞」者，不能通過環境影響評估審查外，如果其所擬訂之環境保護對策可以化解「對環境有重大影響之虞」，即不須進行第二階段環境影響評估，則環境影響評估法規定第二階段環境影響評估之程序，豈非成為永無適用餘地之具文？（最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨參照）當非環境影響評估法立法定制之目的。
