最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議

決議要旨：

按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10  萬元以上 50 萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第 6  條第 1  項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」為郵政法第 6  條第 l  項、第 40條第 1  款所明定。
本件 A  公司自 92 年 6  月起所為持續違反郵政法第 6  條第 1  項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於 93 年 4  月 28 日依郵政法第 40 條第 1  款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第 1  次處分），該第 1  次處分書所載違規行為時間，雖僅載為 92 年 6  月至10  月間，惟 A  公司自 92 年 6  月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就 A  公司於接獲第 1  次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於93  年 9  月 14 日通知 A  公司就其另於 93 年 5、6 月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於 93 年 12 月 24 日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰 A  公司於接獲第 1  次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷 A  公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於 A  公司於接獲第 1  次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A  公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於 94 年 2  月 21 日對 A  公司 93 年 7  月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。

理由：

一、「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣 10 萬元以上 50 萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第 6條第 1  項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第 6  條第 l  項、第 40 條第 1  款定有明文。故行為人如有違反郵政法第 6  條第 l  項之行為，而依同法第 40 條第 1  款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。按以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第 604  號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。
二、另依行政程序法第 102  條、第 103  條之規定，主管機關於對行為人之違規行為作成罰鍰處分前通知其陳述意見，其時，主管機關對行為人是否有違規行為，非必已產生確信並已為明確之認定；況法律規定陳述意見程序之目的，係為使主管機關得知行為人之意見，而非提供主管機關以通知行為人停止違規行為之機會，自不得據通知行為人到場陳述意見之事實，切斷違規行為之單一性。
三、A 公司自 92 年 6  月起所為持續違反郵政法第 6  條第 1項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於 93年 4  月 28 日依郵政法第 40 條第 1  款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第 1  次處分），該第 1  次處分書所載違規行為時間，雖僅載為 92 年 6  月至 10 月間，惟 A  公司自92  年 6  月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，揆諸前開說明，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於 93 年 9  月 14 日通知 A公司就其另於 93 年 5、6 月間所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於 93 年 12 月 24 日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰 A  公司於接獲第 1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷 A  公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於 A公司於接獲第 1  次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就 A  公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於94  年 2  月 21 日對 A  公司 93 年 7  月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法。