行政法類
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函文之法律性質與救濟
2013-09-29
最高行政法院102年度裁字第941號行政裁定要旨
(一)按「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「本法專用名詞定義如下：一開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」「（第1項）有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：……二違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。……（第2項）前項情形，情節重大者，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科新臺幣30萬元以下罰金」環評法第1條、第4條、第16條、第17條、第18條、第23條第1、2項定有明文。次按「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」環評法施行細則第37條第1項前段亦定有明文。
(二)查依上揭環評法相關規定可知，開發單位所提出之環境影響說明書，經主管機關審查通過並公告審查結論，如原內容有變更，應提出環境影響差異分析報告，申請主管機關及目的事業主管機關核准；又公告審查結論後，開發行為進行中，由目的事業主管機關及追蹤，主管機關監督執行，而發現開發行為對環境造成不良影響時，經命開發單位限期提出因應對策，開發單位所提因應對策之內容，因係變更原環境影響說明書之申請內容，故應報請主管機關核准，而發生變更環境影響說明書原申請內容之效力，其後，即應依核准因應對策之內容切實執行，而非續依因應對策提出前之原環境影響說明書之申請內容執行。如開發單位未執行，主管機關即得依環評法第23條第1、2項規定予以裁罰；惟嗣如開發單位認為核准之因應對策，已無執行之必要或擬予變更，縱使所申請變更之內容係回復原環境影響說明書之申請內容，茲因前已核准之因應對策之法效力猶存在，自仍應依環評法第16條第1項及其施行細則第37條規定，檢具環境差異分析報告書申請核准，始足變更。
(三)原裁定以：系爭函文(一)、(二)乃針對水利主管機關決策選擇後，對渴望智慧園區管委會及華映公司關於環境影響評估法之相關法令、系爭開發行為係環境影響評估審查結論內容及適用法令狀態單純之事實敘述、理由說明與行政指導，並未改變原環境影響評估之審查結論，且無通過或否准環境差異分析之意，不因該法律意見之陳述或行政指導而對抗告人生任何法律效果，故系爭函文(一)、(二)非屬行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正而予以駁回等語，關於系爭函文(一)、(二)說明中「四另本案因應對策暨環境影響差異分析報告中，開發計畫廢水處理能力及放流水水質加嚴部分，貴會（貴公司）仍應切實執行。五主管機關核准貴會（貴公司）展延排放許可時附有加嚴環境影響評估結論管制措施之條件時，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，請貴會（貴公司）於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向相對人申請變更。」部分，固非無見。惟關於系爭函文(一)、(二)內表明開發單位以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論，故無需另提出環境影響差異分析報告申請變更部分，乃有疑義，說明如下。
(二)查依上揭環評法相關規定可知，開發單位所提出之環境影響說明書，經主管機關審查通過並公告審查結論，如原內容有變更，應提出環境影響差異分析報告，申請主管機關及目的事業主管機關核准；又公告審查結論後，開發行為進行中，由目的事業主管機關及追蹤，主管機關監督執行，而發現開發行為對環境造成不良影響時，經命開發單位限期提出因應對策，開發單位所提因應對策之內容，因係變更原環境影響說明書之申請內容，故應報請主管機關核准，而發生變更環境影響說明書原申請內容之效力，其後，即應依核准因應對策之內容切實執行，而非續依因應對策提出前之原環境影響說明書之申請內容執行。如開發單位未執行，主管機關即得依環評法第23條第1、2項規定予以裁罰；惟嗣如開發單位認為核准之因應對策，已無執行之必要或擬予變更，縱使所申請變更之內容係回復原環境影響說明書之申請內容，茲因前已核准之因應對策之法效力猶存在，自仍應依環評法第16條第1項及其施行細則第37條規定，檢具環境差異分析報告書申請核准，始足變更。
(三)原裁定以：系爭函文(一)、(二)乃針對水利主管機關決策選擇後，對渴望智慧園區管委會及華映公司關於環境影響評估法之相關法令、系爭開發行為係環境影響評估審查結論內容及適用法令狀態單純之事實敘述、理由說明與行政指導，並未改變原環境影響評估之審查結論，且無通過或否准環境差異分析之意，不因該法律意見之陳述或行政指導而對抗告人生任何法律效果，故系爭函文(一)、(二)非屬行政處分，抗告人對之提起撤銷訴訟，屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正而予以駁回等語，關於系爭函文(一)、(二)說明中「四另本案因應對策暨環境影響差異分析報告中，開發計畫廢水處理能力及放流水水質加嚴部分，貴會（貴公司）仍應切實執行。五主管機關核准貴會（貴公司）展延排放許可時附有加嚴環境影響評估結論管制措施之條件時，如須辦理原環境影響評估書件內容變更，請貴會（貴公司）於採行該措施前，就變更部分依環境影響評估法施行細則第36條及第37條規定，提出變更內容對照表向相對人申請變更。」部分，固非無見。惟關於系爭函文(一)、(二)內表明開發單位以霄裡溪作為承受水體，係維持原排放方案，已無違反審查結論，故無需另提出環境影響差異分析報告申請變更部分，乃有疑義，說明如下。
