行政法類
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教師資格審訂辦法於修訂後之法律性質與救濟
2013-09-29
最高行政法院102年度判字第432號行政判決要旨
(一)按「大學、獨立學院及專科學校教師之聘任、升等均應辦理資格審查；其審查辦法由教育部定之。」「副教授應具有左列資格之一：一、……二、曾任助理教授3年以上，成績優良，並有專門著作者。」教育人員任用條例第14條第4項、第17條定有明文。而被上訴人依教育人員任用條例第14條第4項規定授權，訂定教師資格審定辦法，依95年11月6日修正發布之教師資格審定辦法第37條規定：「（第1項）本部於受理教師資格審查案件期間，發現送審人有下列情事之一，並經本部審議確定者，應不通過其資格審定，並依各款所定期間，為不受理其教師資格審定申請之處分，同時副知各大專校院：一、……二、著作、作品、展演及技術報告有抄襲、剽竊或其他舞弊情事：5年至7年。……（第2項）前項各款認定程序之原則，由本部定之。（第3項）教師資格經本部審定後，發現送審人有第1項各款情形之一，並經本部審議確定者，依下列方式處理：一、……二、其原經本部審定不合格者，本部應依第1項所定期間，為不受理其教師資格審定申請之處分。（第4項）學校於受理教師資格審查案件期間，或教師資格經本部審定後，發現送審人有第1項各款情事之一，依第2項所定原則認定後，應將其認定情形及處置之建議，報本部審議。」
〈二)又被上訴人為執行前開教師資格審定辦法第37條第2項之規定，訂定處理原則，且按「本原則所稱違反送審教師資格規定（以下簡稱本規定），指送審人有下列情形之一：……（二）著作、作品、展演及技術報告有抄襲、剽竊或其他舞弊情事。……」「學校對於送審人有第2點第2款所定情事時，應限期請送審人針對檢舉內容提出書面答辯後，併同檢舉內容及答辯書送原審查人再審查，必要時得另送相關學者專家1人至3人審查，以為相互核對，並應尊重該專業領域之判斷。審查人及學者專家身分應予保密」「學校（不論是否授權自審）依本原則認定送審人有第2點第1款至第3款情事後，應將其認定情形及處置之建議，報本部審議。本部學術審議委員會該類科常務委員應依學校之認定及處置之建議或本部依第5點第2項所為之相關審查意見，提出具體結論後，送常務委員會審議，並由本部將審議決定函送學校執行，並轉知檢舉人及送審人。」96年10月22日修正發布之處理原則第2點第2款、第8點第1項、第11點亦有明定。
〈二)又被上訴人為執行前開教師資格審定辦法第37條第2項之規定，訂定處理原則，且按「本原則所稱違反送審教師資格規定（以下簡稱本規定），指送審人有下列情形之一：……（二）著作、作品、展演及技術報告有抄襲、剽竊或其他舞弊情事。……」「學校對於送審人有第2點第2款所定情事時，應限期請送審人針對檢舉內容提出書面答辯後，併同檢舉內容及答辯書送原審查人再審查，必要時得另送相關學者專家1人至3人審查，以為相互核對，並應尊重該專業領域之判斷。審查人及學者專家身分應予保密」「學校（不論是否授權自審）依本原則認定送審人有第2點第1款至第3款情事後，應將其認定情形及處置之建議，報本部審議。本部學術審議委員會該類科常務委員應依學校之認定及處置之建議或本部依第5點第2項所為之相關審查意見，提出具體結論後，送常務委員會審議，並由本部將審議決定函送學校執行，並轉知檢舉人及送審人。」96年10月22日修正發布之處理原則第2點第2款、第8點第1項、第11點亦有明定。
(三)查依原處分所載之內容，被上訴人係以上訴人送審副教授資格之代表著作抄襲成立，不通過其副教授資格審定，並自97年9月19日起5年內不受理其教師資格審定之申請。就被上訴人之審查程序及原處分如何符合95年11月6日教師資格審定辦法第37條第1項第2款、第4項及上揭處理原則之規定等情，業據原審本於職權調查認定之事實予以論明，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，經核與上開規定相合，亦與經驗法則及證據法則等無違，核無判決不適用法規或適用不當或判決不備理由等違背法令情事。
(四)依上揭行為時（95年11月6日修正發布）教師資格審定辦法第37條第4項之規定，學校於受理教師資格審查案件期間，如發現送審人著作有抄襲情事，即有依處理原則辦理，並將認定情形及處置之建議，報由被上訴人審議之法定義務，故學校此項作為義務，並非基於上訴人之申請而來，而係其行政法上之義務，是以上訴人縱撤回升等申請，學校仍應依職權調查認定並為處置之建議，且徵諸教師資格審定辦法第37條第1項所列各款應不通過資格審定之情事，均係關於登載不實、抄襲、剽竊、舞弊或偽造變造等違反學術規範倫理之事項，是就事實有無自應查明而為適切處置，如依上訴人解釋認升等申請經撤回不存在，學校及被上訴人即不得再行調查或認定違反送審教師資格情事，則嚴重影響該規定欲杜絕違反學術規範及倫理，確保學術品質之立法目的等情，已據原判決論明甚詳，核與上揭教育人員任用條例及教師資格審定辦法之立法目的相符，並無違誤；尚不得執99年11月24日始增訂教師資格審定辦法第37條第6項「送審人經檢舉或發現涉及第1項各款之一情事者，不得申請撤回資格審查案，仍應依程序處理。」之規定，而謂凡該規定增訂前，有同條第1項各款之一情事者，均得撤回申請，學校不得再行調查或認定違反送審教師資格並為處置之建議。上訴人主張於97年3月間即撤回本件升等申請案，上訴人如事後未提出申請而補正系爭審定案，則該審定之行政處分即有形式要件欠缺之瑕疵而無效，原判決竟認系爭審定案之行政處分有效，適用法律顯有違誤云云，並非可採。
(五)復按行政法規係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則是源自法治國家內涵之信賴保護思想，以維持法律秩序之安定。所謂「程序從新、實體從舊」之適用法規原則，即本此法理。95年11月6日修正發布教師資格審定辦法第37條第4項之規定，學校於受理教師資格審查案件期間，如發現送審人著作有抄襲情事，即應依處理原則辦理，並將認定情形及處置之建議，報由被上訴人審議。準此，學校依校教評會決議所為之認定及處置內容，僅屬建議性質，並非最後決定，有關審議及作成行政處分之權責應屬被上訴人。雖98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項規定：「經本部依第39條規定授權自行審查教師資格之學校，送審人於送審中或其教師資格經審定後，發現有第1項各款情事之一者，應準用第1項至第3項規定處理後，將審議程序及處置結果，報本部備查。」惟依95年11月6日修正發布教師資格審定辦法第37條第4項之規定，學校於受理教師資格審查案件期間，發現送審人著作有抄襲情事，即應依處理原則辦理，並將認定情形及處置之建議，報由被上訴人審議，則學校依校教評會決議所為之認定及處置內容，僅屬建議性質，並非最後決定；然依98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，經授權自行審查教師資格之學校，於受理教師資格審查案件期間，發現送審人著作有抄襲情事，應準用第1項至第3項規定處理後，將審議程序及處置結果，報被上訴人備查；此際，學校教師評審委員會就該教師資格之審議，係屬法律授權範圍內為公權力之行使，其對教師之資格等身分上之權益有重大影響，為各該大學、院、校所為之行政處分；至於被上訴人依同條第5項規定之備查，依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議關於教師解聘、停聘、不續聘所為決議文最後一段意旨，自不應以被上訴人之備查函為行政處分。從而，就95年11月6日修正發布教師資格審定辦法第37條第4項與98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，參互以觀，98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，尚非僅涉程序之修正規定，並已將學校之實體處置，由修正前之建議性質，變更為發生規制效果之行政處分性質。本諸上述「程序從新、實體從舊」之原則，98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項規定生效前，學校如已依行為時（95年11月6日修正發布）教師資格審定辦法第37條第4項規定，作出具體之處置建議，該處置既屬建議性質，並不會因其後98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，而變更其性質為發生規制效果之行政處分。本件被上訴人97年9月19日台學審字第0970170257號函，經行政院98年3月26日院臺訴字第0980083918號訴願決定撤銷後，被上訴人重行審查，依95年11月6日修正發布之教師資格審定辦法第37條第4項規定，重新送請4位學者專家（著作審查委員）審查，並將審查意見提專案審議小組進行審議後，提學審會99年8月11日第28屆常務委員會第8次會議審議，確認上訴人送審副教授資格之代表著作抄襲成立，不通過其副教授資格審定，並自97年9月19日起5年內不受理其教師資格審定之申請，以原處分函新竹教育大學通知上訴人，自無不合，訴願決定及原判決遞予維持，亦無違誤。上訴論旨謂縱認上訴人撤回升等案不生效力，校教評會97年6月5日會議認定上訴人抄襲，並通過「審議不通過副教授升等案，3年內不受理升等申請」之決議，應為有效力之行政處分，非原審所認定之建議性質；且新竹教育大學係受被上訴人授權得自行辦理教師資格審定案件之學校，則被上訴人重為審查本案時，基於程序從新之法理，應適用98年1月14日修正發布之教師資格審定辦法第37條第5項之規定，即新竹教育大學作成之審議決定即為行政處分，僅須將結果送至被上訴人備查，被上訴人無權再為處分，自不得就上訴人教師資格之申請案為實體之審議；上訴人受新竹教育大學處分之拘束，於96年11月15日至99年11月14日間無法提出升等案，被上訴人嗣又於99年10月15日作成原處分，不通過上訴人副教授資格審定，並於97年9月19日至102年9月18日之期間內，不受理上訴人教師資格審查之申請，確實存在兩個行政處分限制上訴人之升等申請，原審認校教評會之決議僅為建議性質而無拘束力，已違反司法院釋字第462號解釋意旨，且疏未探究上揭兩處分之競合問題為何，顯有判決適用法規不當及判決不備理由之違誤云云；尚難採據。
(四)依上揭行為時（95年11月6日修正發布）教師資格審定辦法第37條第4項之規定，學校於受理教師資格審查案件期間，如發現送審人著作有抄襲情事，即有依處理原則辦理，並將認定情形及處置之建議，報由被上訴人審議之法定義務，故學校此項作為義務，並非基於上訴人之申請而來，而係其行政法上之義務，是以上訴人縱撤回升等申請，學校仍應依職權調查認定並為處置之建議，且徵諸教師資格審定辦法第37條第1項所列各款應不通過資格審定之情事，均係關於登載不實、抄襲、剽竊、舞弊或偽造變造等違反學術規範倫理之事項，是就事實有無自應查明而為適切處置，如依上訴人解釋認升等申請經撤回不存在，學校及被上訴人即不得再行調查或認定違反送審教師資格情事，則嚴重影響該規定欲杜絕違反學術規範及倫理，確保學術品質之立法目的等情，已據原判決論明甚詳，核與上揭教育人員任用條例及教師資格審定辦法之立法目的相符，並無違誤；尚不得執99年11月24日始增訂教師資格審定辦法第37條第6項「送審人經檢舉或發現涉及第1項各款之一情事者，不得申請撤回資格審查案，仍應依程序處理。」之規定，而謂凡該規定增訂前，有同條第1項各款之一情事者，均得撤回申請，學校不得再行調查或認定違反送審教師資格並為處置之建議。上訴人主張於97年3月間即撤回本件升等申請案，上訴人如事後未提出申請而補正系爭審定案，則該審定之行政處分即有形式要件欠缺之瑕疵而無效，原判決竟認系爭審定案之行政處分有效，適用法律顯有違誤云云，並非可採。
(五)復按行政法規係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，該原則是源自法治國家內涵之信賴保護思想，以維持法律秩序之安定。所謂「程序從新、實體從舊」之適用法規原則，即本此法理。95年11月6日修正發布教師資格審定辦法第37條第4項之規定，學校於受理教師資格審查案件期間，如發現送審人著作有抄襲情事，即應依處理原則辦理，並將認定情形及處置之建議，報由被上訴人審議。準此，學校依校教評會決議所為之認定及處置內容，僅屬建議性質，並非最後決定，有關審議及作成行政處分之權責應屬被上訴人。雖98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項規定：「經本部依第39條規定授權自行審查教師資格之學校，送審人於送審中或其教師資格經審定後，發現有第1項各款情事之一者，應準用第1項至第3項規定處理後，將審議程序及處置結果，報本部備查。」惟依95年11月6日修正發布教師資格審定辦法第37條第4項之規定，學校於受理教師資格審查案件期間，發現送審人著作有抄襲情事，即應依處理原則辦理，並將認定情形及處置之建議，報由被上訴人審議，則學校依校教評會決議所為之認定及處置內容，僅屬建議性質，並非最後決定；然依98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，經授權自行審查教師資格之學校，於受理教師資格審查案件期間，發現送審人著作有抄襲情事，應準用第1項至第3項規定處理後，將審議程序及處置結果，報被上訴人備查；此際，學校教師評審委員會就該教師資格之審議，係屬法律授權範圍內為公權力之行使，其對教師之資格等身分上之權益有重大影響，為各該大學、院、校所為之行政處分；至於被上訴人依同條第5項規定之備查，依本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議關於教師解聘、停聘、不續聘所為決議文最後一段意旨，自不應以被上訴人之備查函為行政處分。從而，就95年11月6日修正發布教師資格審定辦法第37條第4項與98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，參互以觀，98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，尚非僅涉程序之修正規定，並已將學校之實體處置，由修正前之建議性質，變更為發生規制效果之行政處分性質。本諸上述「程序從新、實體從舊」之原則，98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項規定生效前，學校如已依行為時（95年11月6日修正發布）教師資格審定辦法第37條第4項規定，作出具體之處置建議，該處置既屬建議性質，並不會因其後98年1月14日增訂教師資格審定辦法第37條第5項之規定，而變更其性質為發生規制效果之行政處分。本件被上訴人97年9月19日台學審字第0970170257號函，經行政院98年3月26日院臺訴字第0980083918號訴願決定撤銷後，被上訴人重行審查，依95年11月6日修正發布之教師資格審定辦法第37條第4項規定，重新送請4位學者專家（著作審查委員）審查，並將審查意見提專案審議小組進行審議後，提學審會99年8月11日第28屆常務委員會第8次會議審議，確認上訴人送審副教授資格之代表著作抄襲成立，不通過其副教授資格審定，並自97年9月19日起5年內不受理其教師資格審定之申請，以原處分函新竹教育大學通知上訴人，自無不合，訴願決定及原判決遞予維持，亦無違誤。上訴論旨謂縱認上訴人撤回升等案不生效力，校教評會97年6月5日會議認定上訴人抄襲，並通過「審議不通過副教授升等案，3年內不受理升等申請」之決議，應為有效力之行政處分，非原審所認定之建議性質；且新竹教育大學係受被上訴人授權得自行辦理教師資格審定案件之學校，則被上訴人重為審查本案時，基於程序從新之法理，應適用98年1月14日修正發布之教師資格審定辦法第37條第5項之規定，即新竹教育大學作成之審議決定即為行政處分，僅須將結果送至被上訴人備查，被上訴人無權再為處分，自不得就上訴人教師資格之申請案為實體之審議；上訴人受新竹教育大學處分之拘束，於96年11月15日至99年11月14日間無法提出升等案，被上訴人嗣又於99年10月15日作成原處分，不通過上訴人副教授資格審定，並於97年9月19日至102年9月18日之期間內，不受理上訴人教師資格審查之申請，確實存在兩個行政處分限制上訴人之升等申請，原審認校教評會之決議僅為建議性質而無拘束力，已違反司法院釋字第462號解釋意旨，且疏未探究上揭兩處分之競合問題為何，顯有判決適用法規不當及判決不備理由之違誤云云；尚難採據。
