行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
土地徵收條例與徵收處分
2013-09-19
最高行政法院102年度判字第371號行政判決要旨
土地徵收係國家因公共事業或其他由政府興辦以公共利益為目的事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂；所稱「區段徵收」，係指對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業（土地徵收條例第4條立法理由參照）。經由強制徵收，被徵收土地（或土地改良物）應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關即應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣，逾期未遷移者，由直轄市或縣（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行。是知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最後不得已措施，故其徵收，無論一般徵收或區段徵收，除應確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，俾所欲實現之公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收私有土地應具備：1.公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。2.必要性：上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始予強制徵收。3.符合比例原則：因興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後
，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並
無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。(二)依101年9月1日修正施行前土地徵收條例第15條授權訂定之內政部土地徵收審議委員會組織規程（已於101年3月3日廢止，另內政部於101年1月6日發布土地徵收審議小組設置要點）第7條及第9條規定，土地徵收審議委員會「審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核」、並得「邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明」。準此，該委員會審議土地徵收案件，自應針就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。此參之101年9月1日修正施行之土地徵收條例第13條第2項規定，要求內政部審核徵收處分時，應審查諸如「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理」、「該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用」等七項因素即明。(惟按，土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」該規定之意旨即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容。在以區段徵收方式取得用地者，雖土地所有權人得選擇領取補償費，亦得申請發給抵價地，但需用土地人仍應依土地徵收條例第48條之規定準用同條例第11條之規定，於申請徵收前，與土地所有權人進行協議價購或以其他方式取得之程序。經查，本件參加人於申請徵收前，固有與所有權人進行協議價購程序，然依卷附99年4月19日、21日之協議價購會議紀錄所示，係以「徵收當期之公告土地現值」為協議價購金額，而該金額與徵收補償金額相同，足見參加人僅提出與徵收補償之金額進行價購協議。又依會議紀錄雖載明「於協議價購期間土地所有權人自願按公告土地現值之價格出售者，免繳納土地增值稅；……。土地分割暨分筆登記費用、產權移轉登記費用、印花稅、契稅、鑑界費及代書費則由縣府負擔。」等語，然依土地稅法第39條第1項、第3項分別規定：「（第1項）被徵收之土地，免徵其土地增值稅。……（第3項）依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按公告土地現值之價格售與需地機關者，準用第1項之規定。」足見土地所有權人如有土地稅法第39條第3項規定之情形，免徵土地增值稅。因此，上揭協議價購內容免徵土地增值稅實係本於土地稅法之規定，尚難成為協議價購之實質內容。又在徵收土地情形，依土地登記規則第99條規定，直轄市或縣（市）政府應於補償費發給完竣後1個月內，檢附土地清冊及已收受之相對權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，並無繳納登記等規費之情事，因此，在協議價購之情形，如係以徵收補償費相同之金額進行價購協議時，又令土地所有權人負擔此登記等規費，顯然較徵收更不利於土地所有權人，自不合協議價購之本旨。因此，協議價購之內容雖載明登記規費由彰化縣政府負擔，對土地所有權人而言，其結果與徵收並無二致，足見此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同。又查，依上開卷附協議價購會議紀錄所載，有土地所有權人建議以市地重劃方式辦理開發，然參加人於答覆時，均以「舊函釋」為據，認應以區段徵收方式辦理。對於土地所有權人建議以其他方式取得土地部分，參加人如何處理，則未見載於會議紀錄。又本件申領抵價地比例雖達徵收私有土地總面積之66.09％，但究其原因，係土地所有權人希望參與區段徵收，藉以申請領取抵價地，共享高速鐵路彰化車站特定區整體發展之開發利益﹖抑因參加人未具體落實協議價購所致﹖仍有疑義，因此，尚難據此即認定參加人已具體落實協議價購之程序。從而，上訴人主張該協議價購程序僅具形式而無實質意義，尚非全然無據。則參加人在協議價購時是否已為實質之協議，亦即有無考慮以其他方式取得用地，或對於土地所有權人建議以市地重劃方式取得土地，是否於詳為斟酌後，認為不可採行，始以與徵收補償相同之金額進行協議價購等情，即有探究之餘地。被上訴人土地徵收審議委員會自應本其職掌，就參加人是否有具體落實協議之程序予以調查、審議，詎僅以參加人有為協議價購之程序，即認該協議價購之程序於法無違，自有未洽。
，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並
無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。(二)依101年9月1日修正施行前土地徵收條例第15條授權訂定之內政部土地徵收審議委員會組織規程（已於101年3月3日廢止，另內政部於101年1月6日發布土地徵收審議小組設置要點）第7條及第9條規定，土地徵收審議委員會「審議土地或土地改良物徵收或區段徵收有關案件時，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核」、並得「邀請需用土地人或與徵收業務有關機關、人員列席說明」。準此，該委員會審議土地徵收案件，自應針就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均衡？倘未落實審查上開所舉各項而徒具審議形式，其審議程序，即難謂適法。此參之101年9月1日修正施行之土地徵收條例第13條第2項規定，要求內政部審核徵收處分時，應審查諸如「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理」、「該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用」等七項因素即明。(惟按，土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」該規定之意旨即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需用土地人於辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容。在以區段徵收方式取得用地者，雖土地所有權人得選擇領取補償費，亦得申請發給抵價地，但需用土地人仍應依土地徵收條例第48條之規定準用同條例第11條之規定，於申請徵收前，與土地所有權人進行協議價購或以其他方式取得之程序。經查，本件參加人於申請徵收前，固有與所有權人進行協議價購程序，然依卷附99年4月19日、21日之協議價購會議紀錄所示，係以「徵收當期之公告土地現值」為協議價購金額，而該金額與徵收補償金額相同，足見參加人僅提出與徵收補償之金額進行價購協議。又依會議紀錄雖載明「於協議價購期間土地所有權人自願按公告土地現值之價格出售者，免繳納土地增值稅；……。土地分割暨分筆登記費用、產權移轉登記費用、印花稅、契稅、鑑界費及代書費則由縣府負擔。」等語，然依土地稅法第39條第1項、第3項分別規定：「（第1項）被徵收之土地，免徵其土地增值稅。……（第3項）依法得徵收之私有土地，土地所有權人自願按公告土地現值之價格售與需地機關者，準用第1項之規定。」足見土地所有權人如有土地稅法第39條第3項規定之情形，免徵土地增值稅。因此，上揭協議價購內容免徵土地增值稅實係本於土地稅法之規定，尚難成為協議價購之實質內容。又在徵收土地情形，依土地登記規則第99條規定，直轄市或縣（市）政府應於補償費發給完竣後1個月內，檢附土地清冊及已收受之相對權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，並無繳納登記等規費之情事，因此，在協議價購之情形，如係以徵收補償費相同之金額進行價購協議時，又令土地所有權人負擔此登記等規費，顯然較徵收更不利於土地所有權人，自不合協議價購之本旨。因此，協議價購之內容雖載明登記規費由彰化縣政府負擔，對土地所有權人而言，其結果與徵收並無二致，足見此等協議價購之內容與徵收補償之內容並無不同。又查，依上開卷附協議價購會議紀錄所載，有土地所有權人建議以市地重劃方式辦理開發，然參加人於答覆時，均以「舊函釋」為據，認應以區段徵收方式辦理。對於土地所有權人建議以其他方式取得土地部分，參加人如何處理，則未見載於會議紀錄。又本件申領抵價地比例雖達徵收私有土地總面積之66.09％，但究其原因，係土地所有權人希望參與區段徵收，藉以申請領取抵價地，共享高速鐵路彰化車站特定區整體發展之開發利益﹖抑因參加人未具體落實協議價購所致﹖仍有疑義，因此，尚難據此即認定參加人已具體落實協議價購之程序。從而，上訴人主張該協議價購程序僅具形式而無實質意義，尚非全然無據。則參加人在協議價購時是否已為實質之協議，亦即有無考慮以其他方式取得用地，或對於土地所有權人建議以市地重劃方式取得土地，是否於詳為斟酌後，認為不可採行，始以與徵收補償相同之金額進行協議價購等情，即有探究之餘地。被上訴人土地徵收審議委員會自應本其職掌，就參加人是否有具體落實協議之程序予以調查、審議，詎僅以參加人有為協議價購之程序，即認該協議價購之程序於法無違，自有未洽。
