行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
公法上追繳押標金之請求權
2013-09-19
最高行政法院102年度判字第100號行政判決要旨
按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」同法第30條第1項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。」同法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」同法第87條第4項規定：「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以
下罰金。」次按系爭採購案投標須知第13點第1項、第2項、第3項第8款、第4項規定：「（第1項）本機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）因故停標、流標、或其他原因，致證件封未予開封審查，由廠商自行剪開標封取出押標金領回。（第3項）投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……(八)其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。（第4項）前項第8款所稱違反法令之行為，依工程會91年11月27日令，認定如下：(一)投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。(二)押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。(三)投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。(四)廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。(五〉其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」再按工程會89年1月19日函釋：「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」及工程會96年7月25日函釋：「……來函所述投標廠商情形，貴公司應探究該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之情形，如有而依本法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還，並請將相關廠商移檢調機關偵辦。……」核各該函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，通案認定意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未逾越上開法律規定，自得予以適用。由政府採購法第1條、第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定可知，在招標階段，一方面招標機關為防止投標廠商非法參與投標，依政府採構相關法令應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並得於招標文件中規定，投標廠商有該招標文件所定之非法參與投標情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；他方面投標廠商為擔保遵照政府採購相關法令及投標文件所定之競標規則，不非法參與投標，乃繳納押標金以供擔保，倘有招標文件所定之非法參與投標情形之一者，同意招標機關不予發還押標金，其已發還者，招標機關得予追繳押標金；從而，招標機關與投標廠商間成立競標契約，招標機關在投標廠商有招標文件所定之非法參與投標情形之一，而押標金已發還者，自得行使該競標契約所定之公法上追繳押標金請求權，對該投標廠商追繳押標金，此與行政罰法所稱之行政罰處分係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，本件被上訴人以原處分行使其對上訴人之公法上追繳押標金請求權，固屬於不利於上訴人之處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無行政罰法第27條至第28條有關行政罰之裁處權時效規定之適用。且按本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議固決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」惟此乃係就政府採購法第101條至第103條規定之刊登政府採購公報處分所作之決議，而非就同法第31條第2項規定之不發還押標金或追繳押標金處分所作之決議，故本件尚無該決議之適用。是上訴意旨主張依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，追繳押標金處分具有裁罰性，屬行政罰，而有行政罰法第27條規定之3年裁處權時效之適用，本件自95年3月7日開標時起算3年裁處權時效，被上訴人遲至100年11月4日始作成原處分，且於同年月8日送達上訴人，已罹於3年裁處權時效云云，尚難採據。
下罰金。」次按系爭採購案投標須知第13點第1項、第2項、第3項第8款、第4項規定：「（第1項）本機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第2項）因故停標、流標、或其他原因，致證件封未予開封審查，由廠商自行剪開標封取出押標金領回。（第3項）投標廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……(八)其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。（第4項）前項第8款所稱違反法令之行為，依工程會91年11月27日令，認定如下：(一)投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。(二)押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。(三)投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。(四)廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。(五〉其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」再按工程會89年1月19日函釋：「……如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」及工程會96年7月25日函釋：「……來函所述投標廠商情形，貴公司應探究該等廠商是否有意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之情形，如有而依本法第48條第1項第2款『發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第1項第7款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者，茲依本法第31條第2項第8款認定，該等廠商押標金應不予發還，並請將相關廠商移檢調機關偵辦。……」核各該函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，通案認定意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格之競爭之圍標行為者，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形，並未逾越上開法律規定，自得予以適用。由政府採購法第1條、第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定可知，在招標階段，一方面招標機關為防止投標廠商非法參與投標，依政府採構相關法令應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並得於招標文件中規定，投標廠商有該招標文件所定之非法參與投標情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；他方面投標廠商為擔保遵照政府採購相關法令及投標文件所定之競標規則，不非法參與投標，乃繳納押標金以供擔保，倘有招標文件所定之非法參與投標情形之一者，同意招標機關不予發還押標金，其已發還者，招標機關得予追繳押標金；從而，招標機關與投標廠商間成立競標契約，招標機關在投標廠商有招標文件所定之非法參與投標情形之一，而押標金已發還者，自得行使該競標契約所定之公法上追繳押標金請求權，對該投標廠商追繳押標金，此與行政罰法所稱之行政罰處分係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，本件被上訴人以原處分行使其對上訴人之公法上追繳押標金請求權，固屬於不利於上訴人之處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無行政罰法第27條至第28條有關行政罰之裁處權時效規定之適用。且按本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議固決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」惟此乃係就政府採購法第101條至第103條規定之刊登政府採購公報處分所作之決議，而非就同法第31條第2項規定之不發還押標金或追繳押標金處分所作之決議，故本件尚無該決議之適用。是上訴意旨主張依本院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，追繳押標金處分具有裁罰性，屬行政罰，而有行政罰法第27條規定之3年裁處權時效之適用，本件自95年3月7日開標時起算3年裁處權時效，被上訴人遲至100年11月4日始作成原處分，且於同年月8日送達上訴人，已罹於3年裁處權時效云云，尚難採據。
