行政法類
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自辦市地重劃核定之性質予停止執行之效力
2013-09-19
最高行政法院102年度裁字第103號行政裁定要旨
按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」；「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」，行政訴訟法第116條第2項、第5項定有明文。是以行政訴訟繫屬中聲請行政法院裁定原處分停止執行者，係以原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，以及於公益非有重大影響，該行政訴訟在法律上非顯無理由等，為裁准停止執行之法定要件。按行為時（即95年6月22日修正頒布）重劃辦法第11條第1項、第4項分別規定：「籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起2個月內通知土地所有權人並召開第一次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。」，「重劃會於第一次會員大會選定理事、監事後成立。重劃會成立後，應將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」。且鑑於自辦市地重劃區之理事會、監事會係執行、監察重劃各項業務，攸關區內土地所有權人之權益，為避免投機者以土地小面積移轉共有，增加人數，藉以掌控重劃會，並推選依規定未能分配土地之投機者，擔任理事、監事，組成理事會及監事會，操控重劃業務，內政部於修正上開規定時，除增訂擔任理事、監事之資格規定外，並將原第3項（現移列為第4項）之「核備」修正為「核定」（立法理由參照），顯有強化主管機關監督權責之意旨。準此，直轄市或縣（市）主管機關基於監督所為之核定，係屬重劃會章程、選定理事及監事之生效要件，亦即上開核定屬於「形成處分」之性質。又受理行政訴訟之法院，如認為原處分之執行將發生難以回復之損害，且情事急迫，對於公益亦不致發生重大影響時，固得依職權裁定停止原處分之執行，且停止執行之範圍，參諸行政訴訟法第116條第5項規定意旨，一經為停止執行裁定，不僅停止給付性質原處分之執行力，即形成性質原處分之「形成效果」亦因之而受阻卻（本院90年度裁字第168號裁定意旨參照）。
按行政法院就行政訴訟繫屬中聲請原處分停止執行者，應視其聲請是否符合原處分之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者之法定要件，以及於公益非有重大影響，亦非原告之訴在法律上顯無理由者，已如前述。本件原裁定裁准原處分停止執行，其審認有無違誤，茲說明之。關於原處分之執行是否將發生難於回復之損害方面：按所謂「難於回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍（本院95年度裁字第2380號裁定意旨可參）。經查，系爭重劃計畫目前已進入重劃後土地分配階段，詳如後述（參見有無急迫情事之說明），原處分倘不停止執行，俟重劃土地分配甚至移轉予善意之第三人後，如原處分經判決撤銷確定，土地所有權人所受之損失，縱得以金錢填補，惟其金額顯然過鉅且計算有其困難，將來可能造成國家負擔過重之賠償責任，以及衍生耗費社會成本及司法資源之不必要爭訟等情，原裁定乃認為原處分之執行將發生難於回復之損害，應無不合。關於有無急迫情事方面：經查，原裁定以系爭重劃會基於原處分核定之理事會及監事會，依原處分所核定之章程持續行使職權，業已先向抗告人新北市政府聲請核定重劃區內土地禁止限制事項，再向抗告人新北市政府聲請核定計畫負擔總計表，經抗告人新北市政府以附帶條件方式核定，再據以編造計畫負擔總計表、重劃前後土地分配清冊，進而公告並分配土地等情，可知系爭重劃計畫目前已進入重劃後土地分配階段，倘不停止原處分之效力，而於前開情形之外，繼有基於原處分之續行行為，則俟重劃土地分配甚至移轉善意第三人後，勢必造成舊地主與重劃後新地主間之權利糾葛，使新、舊地籍資料混亂，並將造成為數甚多之新、舊地主間之糾紛、爭訟與對立，無端浪費社會成本、耗費司法資源等情事，而認本件有保全之急迫性，並無不合。關於停止執行於公益有無重大影響方面：本件抗告人新北市政府及系爭重劃會雖稱市地重劃具時效性，若准予停止原處分之執行，重劃事務必定延滯，將影響全體地主之權益及公共設施之興闢，而對公益有重大影響云云。按自辦市地重劃固有促進土地利用之公益目的，惟依95年6月22日修正發布之重劃辦法第11條第3、4項立法理由，及101年2月4日修正發布之重劃辦法第11條第4項、第13條第1項、第2項立法理由可知，促進土地利用之公益目的，應以確保重劃區內土地所有權人權益得獲得合法公平保障為前提，是如非以合法方式推選理事、監事組成理事會及監事會，而有違法掌控重劃會，操控重劃業務等情事，可能影響相關土地所有權人權益，亦無法達到公平合理利用重劃區內土地之公益目的。準此，本件原處分之停止執行，雖可能使土地之促進利用遲延實現，惟與公平合理利用土地及保障相關土地所有權人權益以免衍生紛爭等公益目的相較，原處分之停止執行，尚無明確積極證據足認對於公益有重大影響。抗告人等所稱，尚非可採。原裁定經利益衡量，認為停止執行對於公益非有重大影響，亦無不合。關於原處分之行政訴訟是否在法律上非顯無理由方面：經查，本件本案部分，相對人不服原處分，循序提起訴願及行政訴訟均遭駁回，提起上訴後經本院101年度判字第637號判決發回審理後，原審法院認系爭籌備會於99年12月1日所召開之系爭會員大會，應類推適用人民團體法第42條及民法第52條第3項關於「一人僅能代理會員一人」之規定，而系爭會員大會實際有效出席人數僅109人，不及系爭籌備會會員人數255人之1/2，依行為時重劃辦法第13條第2項、第3項規定，根本不可能達到全體會員1/2以上及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上同意之門檻，而作成追認重劃計畫書、通過章程暨選任理事及監事之決議，原處分之核定，顯有違誤，訴願決定，亦有未合，而判決撤銷原處分及訴願決定，原裁定因認原處分之行政訴訟在法律上非顯無理由，並非無據（又另案臺灣板橋地方法院100年度訴字第1014號民事訴訟，由本件重劃區內土地所有權人邱○豐請求確認本件重劃區會員大會決議無效等事件，於101年12月27日判決「確認被告新北市永翠水岸綠能特區（發展單位AB區）自辦市地重劃區重劃會於民國99年12月1日所召開之第一次會員大會所為之『追認重劃計畫書』、『通過重劃會章程』及『選任黃○煌、簡○星、簡○韻、簡○興、張○偉、簡○男、簡○銘為重劃會理事，選任簡○成為重劃會監事』之三項決議均不存在。」。綜上以觀，原審法院審認結果，裁定原處分於原審法院101年度訴更一字第110號裁判確定前，停止執行，核與行政訴訟法第116條第2項停止執行之法定要件，並無不合。抗告人上開主張，自非可採。
