行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
都市計畫分區之法律性質與救濟
2013-09-19
最高法院102年度判字第41號行政判決要旨
按「左列事項，由縣立法並執行之：……十一、其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」為憲法第110條第1項第11款所揭示。而地方制度法第19條第6款第1目規定縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行、為縣（市）自治事項。又都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市○○街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。……」、第14條第1項規定：「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」、第20條第1項第4款規定：「鎮○○街之主要計畫由內政部核定。」、第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市) (局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」、第27條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更。」可知，都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關。次按縣（市）乃地方自治團體，關於縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行，為縣（市）自治事項，地方制度法第14條、第19條第6款定有明文。又同法第4條第2項規定：「縣人口聚居達200萬人以上，在未改制為直轄市前，於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。」依此，縣人口聚居達200萬人以上者，在改制為直轄市前，準用直轄市之人事組織及財政規模。查桃園縣因人口聚居達200萬人以上，乃依地方制度法第4條第2項、第62條第1項及地方行政機關組織準則第3條第1項規定，於99年11月29日修正公布「桃園縣政府組織自治條例」，並自100年1月1日施行，而依上開條例第6條第1項第9款規定，上訴人為桃園縣政府所設1級機關，依同條第2項定有「桃園縣政府城鄉發展局組織規程」，故本件上訴人係行政機關，並非桃園縣政府內部單位，合先敘明。
查桃園縣政府以90年6月22日90府城都字第117570號函訂定都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，明定民眾得備具書件向桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所申請土地使用分區（或公共設施用地）證明，有該申請須知附卷可參，是人民對桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所有請求核發土地使用分區（或公共設施用地）證明之權。依該申請須知四、注意事項(1)、(2)規定，都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，係都市計畫法主管機關即桃園縣政府或其授權機關，針對人民申請之地號，依據已公告實施之都市計畫書、圖，就其具體查核、比對結果所作成之證明，處分機關應予認定土地使用分區及是否為公共設施用地，而生確認之法律效果，是該項證明書之核發行為自屬行政處分。上訴人主張都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，乃行政機關提供資訊之行為，僅係單純之事實敘述及觀念通知，非行政處分云云，委無可採。
再都市計畫之擬定、審議及執行既為縣自治事項，桃園縣政府並為都市計畫法之縣級主管機關，則涉及都市計畫執行業務之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之核發，自屬桃園縣政府權限，該行政處分之作成應由桃園縣政府為之。桃園縣政府固得依桃園縣政府組織自治條例第2條第2項規定，將上開權限委任所屬下級機關辦理，然依同條第5項規定，應將其委任事項及法規依據公告之，並刊登該府公報，倘未踐行前揭公告及刊登公報程序，其權限委任即有瑕疵，所屬下級機關無從逕自作成該行政處分。依據桃園縣政府核定之上訴人分層負責明細表，上訴人實際負責都市計畫土地使用分區證明之核發業務，但該分層負責明細表僅係依桃園縣政府組織自治條例第14條第2項及上訴人組織規程第12條規定，就業務執行事項擬定授權各層主管決定，由被授權者負其決定責任之分層負責規定，不符行政程序法第15條規定之權限委任程序，桃園縣政府就都市計畫使用分區證明書核發並無權限委任之公告資料，有桃園縣政府101年6月22日府城行字第1010150847號函在卷可按，為原審確定之事實，則原審認上訴人無從以自己名義核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，上訴人逕自作成該行政處分，即有違誤，尚無不合。上訴人猶主張其依據機關分層負責明細表負責得核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之業務，非必由桃園縣政府為之。有關都市計畫土地使用分區證明書之核發，與都市計畫之擬定、變更、發布及實施業務並無直接關係，非必由桃園縣政府方可核發，原判決有適用行政程序法第15條不當之違法等語，委無可採。
本院經核原判決固非無見，惟按行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」；是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，就訴之聲明及訴訟種類均應為適當之闡明，始得作為判決之基礎。而訴訟標的及其原因事實為起訴必備之程式（行政訴訟法第105條第1項第3款），本件被上訴人提起課予義務訴訟其所據以請求之法律關係究為公法上何法律、法規命令、自治規章即為訴訟標的，被上訴人所主張該當據以請求法律關係之事實即為原因事實，若被上訴人聲明或陳述有不明瞭或不完足者，行政法院應有義務闡明，令其敘明或補充之。
再按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請
行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
又「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」、「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」、「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市〉（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」都市計畫法第6條、第24條、第26條及第27條之1第1項分別定有明文。
復按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。……」而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依本號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。
查桃園縣政府以90年6月22日90府城都字第117570號函訂定都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明申請須知，明定民眾得備具書件向桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所申請土地使用分區（或公共設施用地）證明，有該申請須知附卷可參，是人民對桃園縣政府或經該府授權之鄉、鎮、縣轄市公所有請求核發土地使用分區（或公共設施用地）證明之權。依該申請須知四、注意事項(1)、(2)規定，都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，係都市計畫法主管機關即桃園縣政府或其授權機關，針對人民申請之地號，依據已公告實施之都市計畫書、圖，就其具體查核、比對結果所作成之證明，處分機關應予認定土地使用分區及是否為公共設施用地，而生確認之法律效果，是該項證明書之核發行為自屬行政處分。上訴人主張都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，乃行政機關提供資訊之行為，僅係單純之事實敘述及觀念通知，非行政處分云云，委無可採。
再都市計畫之擬定、審議及執行既為縣自治事項，桃園縣政府並為都市計畫法之縣級主管機關，則涉及都市計畫執行業務之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明之核發，自屬桃園縣政府權限，該行政處分之作成應由桃園縣政府為之。桃園縣政府固得依桃園縣政府組織自治條例第2條第2項規定，將上開權限委任所屬下級機關辦理，然依同條第5項規定，應將其委任事項及法規依據公告之，並刊登該府公報，倘未踐行前揭公告及刊登公報程序，其權限委任即有瑕疵，所屬下級機關無從逕自作成該行政處分。依據桃園縣政府核定之上訴人分層負責明細表，上訴人實際負責都市計畫土地使用分區證明之核發業務，但該分層負責明細表僅係依桃園縣政府組織自治條例第14條第2項及上訴人組織規程第12條規定，就業務執行事項擬定授權各層主管決定，由被授權者負其決定責任之分層負責規定，不符行政程序法第15條規定之權限委任程序，桃園縣政府就都市計畫使用分區證明書核發並無權限委任之公告資料，有桃園縣政府101年6月22日府城行字第1010150847號函在卷可按，為原審確定之事實，則原審認上訴人無從以自己名義核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明，上訴人逕自作成該行政處分，即有違誤，尚無不合。上訴人猶主張其依據機關分層負責明細表負責得核發都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之業務，非必由桃園縣政府為之。有關都市計畫土地使用分區證明書之核發，與都市計畫之擬定、變更、發布及實施業務並無直接關係，非必由桃園縣政府方可核發，原判決有適用行政程序法第15條不當之違法等語，委無可採。
本院經核原判決固非無見，惟按行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」；是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，就訴之聲明及訴訟種類均應為適當之闡明，始得作為判決之基礎。而訴訟標的及其原因事實為起訴必備之程式（行政訴訟法第105條第1項第3款），本件被上訴人提起課予義務訴訟其所據以請求之法律關係究為公法上何法律、法規命令、自治規章即為訴訟標的，被上訴人所主張該當據以請求法律關係之事實即為原因事實，若被上訴人聲明或陳述有不明瞭或不完足者，行政法院應有義務闡明，令其敘明或補充之。
再按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。又所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請
行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
又「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」、「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」、「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市〉（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。」都市計畫法第6條、第24條、第26條及第27條之1第1項分別定有明文。
復按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。……」而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依本號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，必須是都市計畫之個別變更方係行政處分。主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分，人民並無請求為如何擬訂計畫或通盤檢討變更之權利。
