行政法類
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針對行政機關就耕地三七五條例收回租約當否之行政爭訟
2025-05-14
最高行政法院112年度上字第299號行政法院判決要旨
(一)減租條例第19條規定：「(第1項)耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第2項)出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。……。(第4項)出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉(鎮、市、區)公所耕地租佃委員會予以調處。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」準此，耕地租約於租期屆滿時，如承租人願繼續承租，出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，須出租人具擴大家庭農場經營規模之事實，並以出租人能自任耕作，收回耕地未致承租人失其家庭生活依據等條件，始得收回自耕。又減租條例於72年12月23日修正增訂第19條第2項之規定，係配合第2階段農地改革，擴大家庭農場經營規模，是以，出租人如另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，則對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制，鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，以達促進農業現代化之立法意旨。因此，出租人依減租條例第19條第2項規定，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地，須出租人實際於該處從事農業經營，始與減租條例第19條第2項所稱「擴大家庭農場經營規模」之意旨相當。
(二)次按出租人依減租條例第19條規定請求收回耕地，行政機關所為耕地准否收回自耕之核定與調處，程序上是由行政機關作成行政處分，如有不服，應循行政爭訟程序請求救濟；而同條例第26條所定之耕地租佃爭議之調解、調處，係指該條例第19條所定收回自耕以外之事由所生之私權爭議，應循調解、調處程序後，再循民事爭訟程序請求救濟，二者程序不同。查參加人係依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，向被上訴人申請收回系爭土地等情，為原審所確定之事實，核與卷內證據相符，則依前揭說明可知，參加人依減租條例第19條第2項規定申請收回自耕，只不受同條第1項第2款之限制，但仍應受同條第1項第3款之限制，即若上訴人有該同條例第1項第3款之情事時，參加人即不得收回自耕，並無調處、調解之問題。上訴意旨仍執陳詞，主張被上訴人應依減租條例第26條規定將案件移送調處，在此之前不得逕作成收回系爭土地處分，原處分違反上開規定，原判決未予糾正，有不適用法規之違背法令云云，並不可採。
(三)復按所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條規定，則係戶籍登記之單位（同條第1項參照），指在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶（同條第2項參照），其意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同。民法上得以構成一「家」之成員間是否具家長家屬關係，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而非以是否登記同一戶籍為唯一認定標準（司法院釋字第415號解釋參照）。所謂「以永久共同生活為目的而同居」，指以永久同居之意思，繼續的經營實質共同生活，而具有永久同居之事實而言。減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然。又內政部基於耕地租佃中央主管機關地位，為協助下級機關執行減租條例第19條規定及認定事實之必要，訂有「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊」(下稱109年工作手冊)之行政規則，鄉（鎮、巿、區）公所於處理相關案件時，固得予以援用。惟其中關於減租條例第19條第1項第3款之審核標準，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親前1年綜合所得總額為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與民法「家」之規定不合，如於個案之適用上有不合之情，應不予適用，仍應依民法關於「家」之規定予以核實認定。
(四)經查，原判決以原處分係依據系爭租約期滿前1年(即108年)之戶口名簿確認該戶之實際人口數，即上訴人108年之戶籍謄本認定上訴人於108年度全戶為上訴人、配偶吳陳0桂及外孫女洪0婷共3人，且洪0婷108年度綜合所得稅並申報上訴人為受扶養人，經核實採計其等收支後，認上訴人足以維持一家生活，參加人收回系爭土地不致使上訴人失其家庭生活依據等情，固非無見。惟承前所述，出租人收回耕地是否致承租人失其家庭生活依據，承租人之家庭成員範圍，應核實認定其親屬是否以與承租人永久共同生活為目的而同居。上訴人主張洪0婷係幼時因就學學籍需要而遷入上訴人戶口，實際上未曾與上訴人同住，其後洪0婷為節稅始將上訴人列報為被扶養人，尚無與上訴人共同生活之事實，其所得不得與上訴人併入家屬計算，並提出原審卷1甲證14至16之證據資料等件以為證明，則原審就此攸關上訴人是否因參加人收回系爭土地而致失其家庭生活依據一節，自有調查審認之必要。惟原審未盡職權調查，僅以洪0婷與上訴人設籍同一戶內，且洪0婷於108年度綜合所得稅並申報上訴人為受扶養人，即認原處分將洪0婷列入核算並無違誤，而未以永久共同生活為目的而同居一家作為認定標準，核有適用法規不當之違法。
(五)又參加人係依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，其申請時固已依109年工作手冊規定，提出自任耕作切結書及鄰近耕地所有權狀，而就參加人於鄰近耕地有無實際從事農作之事實，參加人雖提出原審卷1第467頁、第493頁自耕地照片資為佐證，惟為上訴人所爭執，並主張參加人蔡0森並未曾占用該自耕地且無耕作事實；參加人蔡0潔之自耕地經上訴人實地查看，遍見雜草叢生毫無耕作跡象等情。且被上訴人訴訟代理人於原審準備程序中亦自承並未至現場勘查，僅依切結書審查等語，則就參加人於鄰近耕地有無實際從事農作之事實，關係參加人是否符合擴大家庭農場經營規模而得收回系爭土地之要件，實有調查審認之必要。原判決就此重要事項未予調查，逕以參加人於言詞辯論時陳稱欲繼續種植秋葵等作物，且其附近另有其他土地，可供擴大經營家庭農場，並提出擴大家庭農場經營之自耕地上已種稙作物之照片為證等語，即認本件出租人已有從事農作之自耕地，尚嫌速斷，亦有未盡職權調查義務及判決不備理由之違法。
