行政法類
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土地徵收條例第10條召開公聽會規定於程序法上之意義
2013-01-30
最高行政法院101年度判字第41號判決要旨
一、「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」土地徵收條例第10條、都市計畫法第19條分別定有明文。由此可知依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文，由此可知都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」應作限縮解釋，於5年內依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會。需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。
二、經查，系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，該都市計畫第二次通盤檢討於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，而本件徵收係於98年8月28日召開用地取得協調會等情，為原審確定之事實，足見系爭土地之徵收距依都市計畫法舉辦之最近一次說明會，已逾5年期限，不合土地徵收條例第10條第2項但書規定，需用土地人仁德鄉公所原應依同條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，惟並未為之，該徵收程序自有上該違誤。雖行政程序法第114條第1項第3款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」亦違反程序規定所為之行政處分除當然無效者外，並非當然違反而得予以撤銷。然觀諸卷內相關事證，並無需用土地人仁德鄉公所於事後有舉行公聽會，給予上訴人陳述意見，苟確係如此，則被上訴人所為之系爭土地之徵收，於法自有未合，訴願決定及原審判決未予糾正，亦有違誤。
三、然查，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」查本件用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理，而新增27號道路中正路至德洋路段，因原即為27號道路範圍且延伸至德洋路後，依程序報於99年度第3次修正預算中調應用地費，工程費部分則納入100年度預算中辦理等情，亦為原審所確定之事實，則上揭工程是否已開始施作，或已執行完畢而已開始使用，此關涉撤銷原處分於公益有無重大損害，而是否有情況判決適用之問題，雖被上訴人對此未為主張，然此為法院應依職權調查之事項，綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院有就此部分依職權為調查，並於判決理由中詳為說明，自有疏略。
一、「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」土地徵收條例第10條、都市計畫法第19條分別定有明文。由此可知依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文，由此可知都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」應作限縮解釋，於5年內依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會。需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。
二、經查，系爭土地係屬變更高速公路臺南交流道附近特定區計畫（第二次通盤檢討）之計畫道路，該都市計畫第二次通盤檢討於92年1月24日至92年2月22日公開展覽，並於92年2月11日舉行說明會，而本件徵收係於98年8月28日召開用地取得協調會等情，為原審確定之事實，足見系爭土地之徵收距依都市計畫法舉辦之最近一次說明會，已逾5年期限，不合土地徵收條例第10條第2項但書規定，需用土地人仁德鄉公所原應依同條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，惟並未為之，該徵收程序自有上該違誤。雖行政程序法第114條第1項第3款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正：……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」亦違反程序規定所為之行政處分除當然無效者外，並非當然違反而得予以撤銷。然觀諸卷內相關事證，並無需用土地人仁德鄉公所於事後有舉行公聽會，給予上訴人陳述意見，苟確係如此，則被上訴人所為之系爭土地之徵收，於法自有未合，訴願決定及原審判決未予糾正，亦有違誤。
三、然查，行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」查本件用地經費為爭取時效，由99年度提前至98年度辦理，而新增27號道路中正路至德洋路段，因原即為27號道路範圍且延伸至德洋路後，依程序報於99年度第3次修正預算中調應用地費，工程費部分則納入100年度預算中辦理等情，亦為原審所確定之事實，則上揭工程是否已開始施作，或已執行完畢而已開始使用，此關涉撤銷原處分於公益有無重大損害，而是否有情況判決適用之問題，雖被上訴人對此未為主張，然此為法院應依職權調查之事項，綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院有就此部分依職權為調查，並於判決理由中詳為說明，自有疏略。
