行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
管制性不利處分非屬行政罰法所指之行政罰
2013-01-25
最高行政法院101年度判字第165號判決要旨
一、按「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定；本法未規定者，適用公司法及其他有關法律之規定。」「本法所稱主管機關，為行政院金融監督管理委員會。」「本法所稱有價證券，指政府債券、公司股票、公司債券及經主管機關核定之其他有價證券。」「證券商及其分支機構
之設立條件、經營業務種類、申請程序、應檢附書件等事項之設置標準與其財務、業務及其他應遵行事項之規則，由主管機關定之。」「證券商僱用對於有價證券營業行為直接有關之業務人員，應年滿20歲，並具備有關法令所規定之資格條件，……前項業務人員之職稱，由主管機關定之。」「證券商違反本法或依本法所發布之命令者，除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，為左列處分︰……二、命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。……」及「證券商負責人與業務人員管理之事項，由主管機關以命令定之。」證券交易法第2條、第3條、第6條第1項、第44條第4項、第54條、第66條、第70條定有明文。
二、再「本規則依證券交易法第44條第4項之規定訂定之。」「證券商經營證券業務，除法令另有規定外，不得有下列行為：……21、其他違反證券管理法令或經本會規定應為或不得為之行為。」及「本規則依證券交易法第54條第2項及第70條規定訂定之。」「(第1項)本規則所稱負責人，依公司法第8條之規定。(第2項)本規則所稱業務人員，指為證券商從事下列業務之人員：一、有價證券投資分析、內部稽核或主辦會計。二、有價證券承銷、買賣之接洽或執行。三、有價證券自行買賣、結算交割或代辦股務。四、有價證券買賣之開戶、徵信、招攬、推介、受託、申報、結算、交割或為款券收付、保管。五、有價證券買賣之融資融券。六、衍生性金融商品之風險管理或操作。七、辦理其他經核准之業務。」「證券商之業務人員，於從事第2條第2項各款業務所為之行為，視為該證券商授權範圍內之行為。」分別為證券商管理規則第1條、第37條第21款及證券商負責人與業務人員管理規則第1條、第2條、第20條所規定。另財政部76年函釋規定：「外國之股票、公司債、政府債券、受益憑證及其他具有投資性質之有價證券，凡在我國境內募集、發行、買賣或從事上開有價證券之投資服務，均應受我國證券管理法令之規範。」係為保障投資人權益，乃限定在我國境內募集、發行、買賣或從事有價證券之投資服務，均應受我國證券管理法令之規範，並未逾越證券交易法等相關法律規定意旨，自得予援用。
三、次按，立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確；惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於特定法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經司法院釋字第394號、第480號、第612號解釋闡述甚明。查上述證券商管理規則、證券商負責人與業務人員管理規則係分別依證券交易法第44條第4項、第54條及第70條授權所訂定，上開授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就證券商、證券商負責人及業務人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，核其內容亦未逾越母法授權之範圍與限度，自無違背授權明確性原則；而證券交易法對於證券商、證券商之董事、監察人、經理人或受雇人所為之裁罰性行政處分，關於裁罰之構成要件與處罰程度，均規定於證券交易法中（見證券交易法第7章罰則第172條以下)，亦與法律保留原則無違。至證券交易法第66條第2款規定：「證券商違反本法或依本法所發布之命令者，除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。」其立法目的係為增強對證券商之管理，防止違規與不法情事之發生，而賦予主管機關於證券商違反法令時，除依該法處罰外，並得視其情節之輕重，採取適當之措施或處分（證券交易法第66條第2款立法理由參照)。核其性質，乃為實現健全證券交易秩序，並保障投資之行政目的所為之行政管制措施，屬於「管制性之不利處分」，此與行政罰法第2條所稱之「裁罰性不利處分」，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之行政制裁不同，即非屬行政罰法所指之行政罰，自無行政罰法第27條第1項裁處時效3年規定之適用。上訴意旨主張證券交易法第66條、證券商管理規則第37條第21款、證券商負責人與業務人員管理規則第20條所定「證券商違反本法或依本法發布命令者」、「其他違反證券管理法令或經本會規定應為或不得為之行為」等要件，均為不確定之法律要件，致無從依上開規定預見其處罰構成要件之具體規範，有違司法院釋字第522號解釋、本院96年3月份庭長法官聯席會議決議及行政程序法第5條規定之處罰明確性原則；及被上訴人於99年6月14日為原處分時，已罹於行政罰法第27條第1項規定之3年裁處時效云云，據以指摘原判決違背法令，並無可採。
四、又按，行政訴訟法第189條規定：「行政法院為裁判時，除
別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理
法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由
，應記明於判決。」可知，構成行政法院判斷事實真偽之證
據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果，且行政訴訟
採自由心證主義，所有人、物均得為證據，並無證據方法或
證據能力之限制。又行政機關調查製作之訪談筆錄、受調查
人所為之說明書、切結書或民事起訴狀，均為文書證據方法
，經依調查證據程序所得之調查證據結果，自得成為行政法
院判斷事實真偽之證據評價基礎。
一、按「有價證券之募集、發行、買賣，其管理、監督依本法之規定；本法未規定者，適用公司法及其他有關法律之規定。」「本法所稱主管機關，為行政院金融監督管理委員會。」「本法所稱有價證券，指政府債券、公司股票、公司債券及經主管機關核定之其他有價證券。」「證券商及其分支機構
之設立條件、經營業務種類、申請程序、應檢附書件等事項之設置標準與其財務、業務及其他應遵行事項之規則，由主管機關定之。」「證券商僱用對於有價證券營業行為直接有關之業務人員，應年滿20歲，並具備有關法令所規定之資格條件，……前項業務人員之職稱，由主管機關定之。」「證券商違反本法或依本法所發布之命令者，除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，為左列處分︰……二、命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。……」及「證券商負責人與業務人員管理之事項，由主管機關以命令定之。」證券交易法第2條、第3條、第6條第1項、第44條第4項、第54條、第66條、第70條定有明文。
二、再「本規則依證券交易法第44條第4項之規定訂定之。」「證券商經營證券業務，除法令另有規定外，不得有下列行為：……21、其他違反證券管理法令或經本會規定應為或不得為之行為。」及「本規則依證券交易法第54條第2項及第70條規定訂定之。」「(第1項)本規則所稱負責人，依公司法第8條之規定。(第2項)本規則所稱業務人員，指為證券商從事下列業務之人員：一、有價證券投資分析、內部稽核或主辦會計。二、有價證券承銷、買賣之接洽或執行。三、有價證券自行買賣、結算交割或代辦股務。四、有價證券買賣之開戶、徵信、招攬、推介、受託、申報、結算、交割或為款券收付、保管。五、有價證券買賣之融資融券。六、衍生性金融商品之風險管理或操作。七、辦理其他經核准之業務。」「證券商之業務人員，於從事第2條第2項各款業務所為之行為，視為該證券商授權範圍內之行為。」分別為證券商管理規則第1條、第37條第21款及證券商負責人與業務人員管理規則第1條、第2條、第20條所規定。另財政部76年函釋規定：「外國之股票、公司債、政府債券、受益憑證及其他具有投資性質之有價證券，凡在我國境內募集、發行、買賣或從事上開有價證券之投資服務，均應受我國證券管理法令之規範。」係為保障投資人權益，乃限定在我國境內募集、發行、買賣或從事有價證券之投資服務，均應受我國證券管理法令之規範，並未逾越證券交易法等相關法律規定意旨，自得予援用。
三、次按，立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應明確；惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於特定法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經司法院釋字第394號、第480號、第612號解釋闡述甚明。查上述證券商管理規則、證券商負責人與業務人員管理規則係分別依證券交易法第44條第4項、第54條及第70條授權所訂定，上開授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就證券商、證券商負責人及業務人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，核其內容亦未逾越母法授權之範圍與限度，自無違背授權明確性原則；而證券交易法對於證券商、證券商之董事、監察人、經理人或受雇人所為之裁罰性行政處分，關於裁罰之構成要件與處罰程度，均規定於證券交易法中（見證券交易法第7章罰則第172條以下)，亦與法律保留原則無違。至證券交易法第66條第2款規定：「證券商違反本法或依本法所發布之命令者，除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。」其立法目的係為增強對證券商之管理，防止違規與不法情事之發生，而賦予主管機關於證券商違反法令時，除依該法處罰外，並得視其情節之輕重，採取適當之措施或處分（證券交易法第66條第2款立法理由參照)。核其性質，乃為實現健全證券交易秩序，並保障投資之行政目的所為之行政管制措施，屬於「管制性之不利處分」，此與行政罰法第2條所稱之「裁罰性不利處分」，係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之行政制裁不同，即非屬行政罰法所指之行政罰，自無行政罰法第27條第1項裁處時效3年規定之適用。上訴意旨主張證券交易法第66條、證券商管理規則第37條第21款、證券商負責人與業務人員管理規則第20條所定「證券商違反本法或依本法發布命令者」、「其他違反證券管理法令或經本會規定應為或不得為之行為」等要件，均為不確定之法律要件，致無從依上開規定預見其處罰構成要件之具體規範，有違司法院釋字第522號解釋、本院96年3月份庭長法官聯席會議決議及行政程序法第5條規定之處罰明確性原則；及被上訴人於99年6月14日為原處分時，已罹於行政罰法第27條第1項規定之3年裁處時效云云，據以指摘原判決違背法令，並無可採。
四、又按，行政訴訟法第189條規定：「行政法院為裁判時，除
別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理
法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由
，應記明於判決。」可知，構成行政法院判斷事實真偽之證
據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果，且行政訴訟
採自由心證主義，所有人、物均得為證據，並無證據方法或
證據能力之限制。又行政機關調查製作之訪談筆錄、受調查
人所為之說明書、切結書或民事起訴狀，均為文書證據方法
，經依調查證據程序所得之調查證據結果，自得成為行政法
院判斷事實真偽之證據評價基礎。
