行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
公有土地撥用衍生土地承租人請求補償爭議
2013-01-25
最高行政法院101年度判字第848號行政判決要旨
一、按行為時土地法第26條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」又關於國有不動產撥用，行政院定有國有不動產撥用要點，以為財政部國有財產局及相關機關學校適用之依據。該要點第6點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必需拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」次按國有財產法第44條規定：「（第1項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。……。三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。（第2項）承租人因前項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。」又土地徵收條例第5條、第6條亦明定：「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。……。」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」
二、然按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。時效制度之目的，係為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限得行使權利，均非安定法社會秩序所望；因此時效制度係公法與私法之共通原理，均有存在之必要。公法上請求權，除行政機關可能對人民存在請求權外，人民對行政機關亦可能享有請求權，同需時效制度以維上述法安定性等目的。惟觀上開行政程序法第131條規定，僅於第3項就行政機關之請求權時效中斷事宜為規範，就人民之請求權時效中斷事宜則未規定，實為法律漏洞。查民法第129條第1項及第130條規定：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」及「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」上述公法請求權時效規定之法律漏洞，依法理自得類推適用性質相近之前揭民法規定加以填補。又民法第129條第1項將請求與起訴並列為消滅時效之事由，可見涵義有所不同，前者係於訴訟外行使其權利之意思表示，後者則為提起訴訟以行使權利之行為（最高法院71年度臺上字第1788號判決意旨參照）。
三、復按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公（國）有土地與需地機關，致公（國）有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。至應給予何種程度之損失補償，我國憲法並未明定，惟參酌司法院釋字第425號、第440號及第516號等解釋意旨以觀，係採「相當補償原則」。而何種補償始謂相當，宜以考慮權利人受到逾越權利所負一般社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之。上開土地徵收條例第6條規定需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用同法第5條規定徵收之；暨國有財產法第22條第2項規定承租人因同條第1項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，應屬上開解釋之體現。
四、又上開國有財產法第22條第1項就遇有第1款「基於國家政策需要，變更為公用財產時」及其他2款情形，均規定得「解約收回」；於符合第1款情形時，依最高法院52年臺上字第4031號判例意旨，固係因政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅（終止）；惟解釋上自不因該法律關係消滅原因與條文用語「解約」不同，即認因權利不能並存歸於消滅情形不在該條補償規定範疇，否則該條第2項關於承租人因前項第1款規定，解除租約所受之損失，得請求補償之規定，將無以適用。另觀該條項規定並未明文必須由國產局辦理補償，且參酌前揭行為時國有不動產撥用要點第6點規定，可知有權辦理補償業務之機關並非國產局而為被上訴人，此由本件被上訴人曾於95年間委託花蓮縣政府及卓溪鄉公所辦理地上物查估補償作業亦明。又此項補償規定，乃公法上之請求權，自不容以私法契約予以排除。查上訴人與國產局所訂國有耕地放租租賃契約書四、（十五）雖約定「租約終止時，承租人應騰空交還土地，除法令另有規定外，不得向放租機關要求任何補償。」然屬上訴人與國產局間私法約定，況該約定亦明文「除法令另有規定外」，始不得要求補償，上開國有財產法第22條規定，應認屬租約所稱之「法令規定」。是原判決以上訴人係向國產局而非向被上訴人承租系爭土地，且彼等租約係遭國產局依契約約定及最高法院52年台上字第4031號判例要旨通知歸於消滅（終止租約），亦非解除租約，且上訴人繼續占用系爭土地，其私自擴墾、濫墾行為（此事實原判決未論述認定之依據）嚴重破壞國家法秩序，被上訴人要求騰空系爭土地，不過係回復原有之法秩序，未造成上訴人財產權之特別犧牲，故上訴人依國有財產法第22條規定，向被上訴人訴請補償，於法未合乙節，與上開規定尚有未合，亦有未依證據法則認定事實之嫌。
五、再以公地撥用後，上訴人之承租人權益即因租賃關係消滅而受侵害並有損失之可能，斯時其損失補償請求權已然發生而處於得請求狀態；至上訴人於系爭土地撥用與被上訴人後，未依租約約定主動交還土地繼續占用，甚或存有原判決所述之私自擴墾、濫墾行為，固非合法，然屬被上訴人得否請求上訴人交還土地並返還占用期間不當利得及依侵權行為請求損害賠償或移送刑事偵查之另事，兩者性質不同。原處分以上訴人與國產局之租約有上開不得要求補償約定，且國產局花蓮分處已以上開94年12月16日函通知終止租約，以上訴人本應騰空土地並不得要求任何補償為由，否准上訴人之申請，自非有據，原判決予以維持，亦有未洽。又系爭土地撥用前，上訴人本於與國產局間租約所生之租賃權而為使用，屬合法行為；其請求損失補償者，亦為該租賃權因國家撥用行政行為歸於消滅所受特別犧牲之損害。原判決以上訴人於承租當時，自租約即知其租賃權隨時有可能為國家任務所使用而遭終止，斯時應負騰空交還土地之義務，認上訴人顯無值得保護之利益，且上訴人於租賃關係消滅後繼續占用系爭土地乃違法行為，自無須補償，亦無行為時國有不動產撥用要點第6點之拆遷補償問題等項，認被上訴人否准補償無誤，而駁回上訴人在原審之訴，要均不合首揭規定及說明，且與論理法則有違。又本件上訴人是否受有如其聲明之損失，若有損失應如何補償，因未經原審查明認定，本院尚無從判斷。
一、按行為時土地法第26條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層請行政院核准撥用。」又關於國有不動產撥用，行政院定有國有不動產撥用要點，以為財政部國有財產局及相關機關學校適用之依據。該要點第6點規定：「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及使用人之姓名、住所，且改良物必需拆遷補償時，除法有規定者外，申請機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」次按國有財產法第44條規定：「（第1項）非公用財產類之不動產出租後，除依其他法律規定得予終止租約收回外，遇有左列情形之一者，亦得解約收回：一、基於國家政策需要，變更為公用財產時。……。三、因開發、利用或重行修建，有收回必要時。（第2項）承租人因前項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償。其標準由財政部核定之。」又土地徵收條例第5條、第6條亦明定：「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。……（第2項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。……。」「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」
二、然按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。時效制度之目的，係為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限得行使權利，均非安定法社會秩序所望；因此時效制度係公法與私法之共通原理，均有存在之必要。公法上請求權，除行政機關可能對人民存在請求權外，人民對行政機關亦可能享有請求權，同需時效制度以維上述法安定性等目的。惟觀上開行政程序法第131條規定，僅於第3項就行政機關之請求權時效中斷事宜為規範，就人民之請求權時效中斷事宜則未規定，實為法律漏洞。查民法第129條第1項及第130條規定：「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」及「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」上述公法請求權時效規定之法律漏洞，依法理自得類推適用性質相近之前揭民法規定加以填補。又民法第129條第1項將請求與起訴並列為消滅時效之事由，可見涵義有所不同，前者係於訴訟外行使其權利之意思表示，後者則為提起訴訟以行使權利之行為（最高法院71年度臺上字第1788號判決意旨參照）。
三、復按公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理，行政機關基於公益考量，撥用公（國）有土地與需地機關，致公（國）有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。至應給予何種程度之損失補償，我國憲法並未明定，惟參酌司法院釋字第425號、第440號及第516號等解釋意旨以觀，係採「相當補償原則」。而何種補償始謂相當，宜以考慮權利人受到逾越權利所負一般社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之。上開土地徵收條例第6條規定需用土地人取得經核准撥用之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用同法第5條規定徵收之；暨國有財產法第22條第2項規定承租人因同條第1項第1、第3兩款規定，解除租約所受之損失，得請求補償，應屬上開解釋之體現。
四、又上開國有財產法第22條第1項就遇有第1款「基於國家政策需要，變更為公用財產時」及其他2款情形，均規定得「解約收回」；於符合第1款情形時，依最高法院52年臺上字第4031號判例意旨，固係因政府基於公法上之權力，使需用土地之機關取得該土地之權利，而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅（終止）；惟解釋上自不因該法律關係消滅原因與條文用語「解約」不同，即認因權利不能並存歸於消滅情形不在該條補償規定範疇，否則該條第2項關於承租人因前項第1款規定，解除租約所受之損失，得請求補償之規定，將無以適用。另觀該條項規定並未明文必須由國產局辦理補償，且參酌前揭行為時國有不動產撥用要點第6點規定，可知有權辦理補償業務之機關並非國產局而為被上訴人，此由本件被上訴人曾於95年間委託花蓮縣政府及卓溪鄉公所辦理地上物查估補償作業亦明。又此項補償規定，乃公法上之請求權，自不容以私法契約予以排除。查上訴人與國產局所訂國有耕地放租租賃契約書四、（十五）雖約定「租約終止時，承租人應騰空交還土地，除法令另有規定外，不得向放租機關要求任何補償。」然屬上訴人與國產局間私法約定，況該約定亦明文「除法令另有規定外」，始不得要求補償，上開國有財產法第22條規定，應認屬租約所稱之「法令規定」。是原判決以上訴人係向國產局而非向被上訴人承租系爭土地，且彼等租約係遭國產局依契約約定及最高法院52年台上字第4031號判例要旨通知歸於消滅（終止租約），亦非解除租約，且上訴人繼續占用系爭土地，其私自擴墾、濫墾行為（此事實原判決未論述認定之依據）嚴重破壞國家法秩序，被上訴人要求騰空系爭土地，不過係回復原有之法秩序，未造成上訴人財產權之特別犧牲，故上訴人依國有財產法第22條規定，向被上訴人訴請補償，於法未合乙節，與上開規定尚有未合，亦有未依證據法則認定事實之嫌。
五、再以公地撥用後，上訴人之承租人權益即因租賃關係消滅而受侵害並有損失之可能，斯時其損失補償請求權已然發生而處於得請求狀態；至上訴人於系爭土地撥用與被上訴人後，未依租約約定主動交還土地繼續占用，甚或存有原判決所述之私自擴墾、濫墾行為，固非合法，然屬被上訴人得否請求上訴人交還土地並返還占用期間不當利得及依侵權行為請求損害賠償或移送刑事偵查之另事，兩者性質不同。原處分以上訴人與國產局之租約有上開不得要求補償約定，且國產局花蓮分處已以上開94年12月16日函通知終止租約，以上訴人本應騰空土地並不得要求任何補償為由，否准上訴人之申請，自非有據，原判決予以維持，亦有未洽。又系爭土地撥用前，上訴人本於與國產局間租約所生之租賃權而為使用，屬合法行為；其請求損失補償者，亦為該租賃權因國家撥用行政行為歸於消滅所受特別犧牲之損害。原判決以上訴人於承租當時，自租約即知其租賃權隨時有可能為國家任務所使用而遭終止，斯時應負騰空交還土地之義務，認上訴人顯無值得保護之利益，且上訴人於租賃關係消滅後繼續占用系爭土地乃違法行為，自無須補償，亦無行為時國有不動產撥用要點第6點之拆遷補償問題等項，認被上訴人否准補償無誤，而駁回上訴人在原審之訴，要均不合首揭規定及說明，且與論理法則有違。又本件上訴人是否受有如其聲明之損失，若有損失應如何補償，因未經原審查明認定，本院尚無從判斷。
