行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
確認行政處分無效須有確認利益；土地登記制度相關闡釋
2013-01-18
臺北高等行政法院101年度訴字第836號判決要旨
一、按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。惟違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，故在已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復原狀之可能者，仍不得提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。另按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。是以，凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准當事人提起撤銷之訴，當事人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第196條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。況依行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，故並非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，當事人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。此從上述撤銷訴訟之目的及行政訴訟法第4條、第6條、第196條之法條規定，自應如上解釋，亦經最高行政法院著有92年度判字第658號判決可資參照。
二、次按提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之法律上利益，始得為之。且按確認行政處分違法之訴，必須具備確認利益，其目的乃係在節約訴訟資源之使用。而所謂「即受確認判決之法律上利益」，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。故徵諸上開法條規定及說明，原告所提本件確認訴訟須「有即受確認判決之法律上利益者」始足當之，亦即必須其所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且有利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護之必要情形，方能認其有確認訴訟上之利益。
三、
(一)所謂「訴之利益」係指「有主觀公權利受到行政措施之侵犯，而有提起行政訴訟之資格」；就公法上確認訴訟言，所謂「即受確認判決之法律上利益」，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。
(二)又所謂「無效」之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外（即關於法定事由以外之無效原因），宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。而行政程序法第111條正是上開法理之具體化，依該法規範之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」係指行政處所謂「具有重大明顯之瑕疵」謂行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者。換言之，行政程序法第111條第7款「其他具有『重大明顯之瑕疵』者」，係指行政行為雖具有「行政處分」之形式外觀，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。
四、按我國物權係採登記生效主義，此觀民法第758條「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」及土地法第43條「依本法所為之登記，有絕對效力。」規定即明。且按土地登記之權利標的為私權者，登記雖屬私權得喪變更之公表，惟係行政機關之所為，並無確定私權之效力。已登記之私權內容與與實際不符者，登記機關除因登記錯誤或遺漏，得依土地法第69條規定更正外，非經民事法院確定判決，不得逕為更正登記。再土地法第43條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，並非於保護交易安全之必要限度以外，承認事實上不存在之權利，最高法院亦著有94年度台上字第66號判決可佐。
五、次參照司法院釋字第469號解釋理由意旨所揭示之「保護規範理論」，法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者。至於法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。
六、且按「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」，復為土地登記規則第144條第1項所規定。究
其規範目的，雖係為確保土地登記正確性，進而保護不動產交易安全等公共利益而設，惟自該規定所欲產生之規範效果而論，同時亦兼具保障因土地登記有上開錯誤致權益受損害者之意旨，揆之前揭解釋意旨，如個人主張其權益因登記機關有上開登記錯誤而受損害，即應許其依法請求救濟。是本件原告主張被告在93年12月6日所為系爭6筆土地收歸國有之登記處分，其登記程序顯有錯誤，渠等權益有因該登記錯誤情形而受損害之情形，故有提起本件訴訟之權能，固非泛稱無憑。
七、然按民法上土地所有權移轉登記（包括收歸國有之登記）究否合法，應由普通法院實體審查認定，而「撤銷」或「塗銷」或「更正」登記係屬行政登記，並不影響原始當事人間土地所有權實質之歸屬，行政法院僅就「土地所有權登記」（包括總登記、移轉登記）之行政處分是否合法進行審查，即就「外觀上有無登記錯誤」或「遺漏」或「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造」或「登記事項與登記證明文件所載之內容不符」等情事為形式認定，與普通法院「實質登記有無錯誤？」、「土地所有權移轉登記究否合法？」等之實質認定權係屬二事，當事人苟就土地所有權有所爭執，應循民事訴訟程序途徑，訴請普通法院解決，方屬正辦。是依上開法理，本件於審理時，除探究原告所提本件確認訴訟是否「有即受確認判決之法律上利益者」外，尚應考量其爭執標的之屬性，是否屬被告行政機關可得審究之範疇，甚為顯然。
八、又按日本民法施行於臺灣前，在臺灣發生之典權並無存續期間，當時典權之期間係限制債務人之回贖權行使，及限制債權人之被擔保債權行使之期間，而非典權之存續期間，此項典權，自日本民法施行於臺灣（民國12年1月1日）以後，依日本民法施行法第34條、第32條、第31條及日本民法第360條規定，固應適用日本民法關於不動產質權之規定，而變為有存續期限10年之不動產質權，於期限屆滿後，當事人亦得更新之，惟不動產質權期限之更新，以明示之更新為限，其質權關係未經更新契約另訂存續期限者，於期限屆滿時消滅，業經最高法院49年台上字第2432號判例闡釋甚明。
九、本件依原告所訴之事實，有關行政程序法第111條第7款「其他具有『重大明顯之瑕疵』者」之「行政處分無效」之具體事由，所爭執者（即系爭6筆土地收歸國有之登記處分有無違誤）既應循民事救濟途徑，訴請司法機關審判以資解決，而不得在一般行政爭訟及訴訟程序中主張，自難認系爭土地登記處分已達到上開法規範所稱之「重大」或「明顯」之瑕疵程度，而嚴重到自始無效之地步，原告所稱被告所為系爭6筆土地收歸國有之登記處分具有重大明顯瑕疵而無效云云，委無可採。此外原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要，提出證據加以說明，自無原告若不尋求判決確認即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂「即受確認判決之法律上利益」可言。故原告目前所處之法律關係狀況，尚無若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之情形，顯欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上為無理由，依首開法條規定及前揭說明，本院自得判決駁回之。
一、按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。惟違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，故在已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復原狀之可能者，仍不得提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。另按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。是以，凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准當事人提起撤銷之訴，當事人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第196條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。況依行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，故並非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，當事人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。此從上述撤銷訴訟之目的及行政訴訟法第4條、第6條、第196條之法條規定，自應如上解釋，亦經最高行政法院著有92年度判字第658號判決可資參照。
二、次按提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之法律上利益，始得為之。且按確認行政處分違法之訴，必須具備確認利益，其目的乃係在節約訴訟資源之使用。而所謂「即受確認判決之法律上利益」，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。故徵諸上開法條規定及說明，原告所提本件確認訴訟須「有即受確認判決之法律上利益者」始足當之，亦即必須其所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且有利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護之必要情形，方能認其有確認訴訟上之利益。
三、
(一)所謂「訴之利益」係指「有主觀公權利受到行政措施之侵犯，而有提起行政訴訟之資格」；就公法上確認訴訟言，所謂「即受確認判決之法律上利益」，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。
(二)又所謂「無效」之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外（即關於法定事由以外之無效原因），宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。而行政程序法第111條正是上開法理之具體化，依該法規範之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」係指行政處所謂「具有重大明顯之瑕疵」謂行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者。換言之，行政程序法第111條第7款「其他具有『重大明顯之瑕疵』者」，係指行政行為雖具有「行政處分」之形式外觀，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力而言。
四、按我國物權係採登記生效主義，此觀民法第758條「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」及土地法第43條「依本法所為之登記，有絕對效力。」規定即明。且按土地登記之權利標的為私權者，登記雖屬私權得喪變更之公表，惟係行政機關之所為，並無確定私權之效力。已登記之私權內容與與實際不符者，登記機關除因登記錯誤或遺漏，得依土地法第69條規定更正外，非經民事法院確定判決，不得逕為更正登記。再土地法第43條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦與絕對真實之公信力，並非於保護交易安全之必要限度以外，承認事實上不存在之權利，最高法院亦著有94年度台上字第66號判決可佐。
五、次參照司法院釋字第469號解釋理由意旨所揭示之「保護規範理論」，法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者。至於法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。
六、且按「依本規則登記之土地權利，有下列情形之一者，於第三人取得該土地權利之新登記前，登記機關得於報經直轄市或縣（市）地政機關查明核准後塗銷之：一、登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造。二、純屬登記機關之疏失而錯誤之登記。」，復為土地登記規則第144條第1項所規定。究
其規範目的，雖係為確保土地登記正確性，進而保護不動產交易安全等公共利益而設，惟自該規定所欲產生之規範效果而論，同時亦兼具保障因土地登記有上開錯誤致權益受損害者之意旨，揆之前揭解釋意旨，如個人主張其權益因登記機關有上開登記錯誤而受損害，即應許其依法請求救濟。是本件原告主張被告在93年12月6日所為系爭6筆土地收歸國有之登記處分，其登記程序顯有錯誤，渠等權益有因該登記錯誤情形而受損害之情形，故有提起本件訴訟之權能，固非泛稱無憑。
七、然按民法上土地所有權移轉登記（包括收歸國有之登記）究否合法，應由普通法院實體審查認定，而「撤銷」或「塗銷」或「更正」登記係屬行政登記，並不影響原始當事人間土地所有權實質之歸屬，行政法院僅就「土地所有權登記」（包括總登記、移轉登記）之行政處分是否合法進行審查，即就「外觀上有無登記錯誤」或「遺漏」或「登記證明文件經該主管機關認定係屬偽造」或「登記事項與登記證明文件所載之內容不符」等情事為形式認定，與普通法院「實質登記有無錯誤？」、「土地所有權移轉登記究否合法？」等之實質認定權係屬二事，當事人苟就土地所有權有所爭執，應循民事訴訟程序途徑，訴請普通法院解決，方屬正辦。是依上開法理，本件於審理時，除探究原告所提本件確認訴訟是否「有即受確認判決之法律上利益者」外，尚應考量其爭執標的之屬性，是否屬被告行政機關可得審究之範疇，甚為顯然。
八、又按日本民法施行於臺灣前，在臺灣發生之典權並無存續期間，當時典權之期間係限制債務人之回贖權行使，及限制債權人之被擔保債權行使之期間，而非典權之存續期間，此項典權，自日本民法施行於臺灣（民國12年1月1日）以後，依日本民法施行法第34條、第32條、第31條及日本民法第360條規定，固應適用日本民法關於不動產質權之規定，而變為有存續期限10年之不動產質權，於期限屆滿後，當事人亦得更新之，惟不動產質權期限之更新，以明示之更新為限，其質權關係未經更新契約另訂存續期限者，於期限屆滿時消滅，業經最高法院49年台上字第2432號判例闡釋甚明。
九、本件依原告所訴之事實，有關行政程序法第111條第7款「其他具有『重大明顯之瑕疵』者」之「行政處分無效」之具體事由，所爭執者（即系爭6筆土地收歸國有之登記處分有無違誤）既應循民事救濟途徑，訴請司法機關審判以資解決，而不得在一般行政爭訟及訴訟程序中主張，自難認系爭土地登記處分已達到上開法規範所稱之「重大」或「明顯」之瑕疵程度，而嚴重到自始無效之地步，原告所稱被告所為系爭6筆土地收歸國有之登記處分具有重大明顯瑕疵而無效云云，委無可採。此外原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要，提出證據加以說明，自無原告若不尋求判決確認即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂「即受確認判決之法律上利益」可言。故原告目前所處之法律關係狀況，尚無若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之情形，顯欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上為無理由，依首開法條規定及前揭說明，本院自得判決駁回之。
