行政法類
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律師:私人所有之既成道路用地得因事實狀態成立公用地役關係
2021-07-13
臺中高等行政法院105年度訴字第104號行政判決要旨
所謂公物（offentliche sachen），乃經提供公用，直接用以達成特定公目的，適用行政法之特別規制，而受行政機關公權力支配之物，即係指直接供公的目的使用之物，並處於國家或其他行政主體所得支配者而言。公物以有體物為原則，但不以單一物體為限，尚及於設施及場所。公物之成立，有出於法律行為者，亦有出於事實狀態而成立者，私人所有物成為公物之標的，私人仍保有其私法所有權，惟其所有權受有公法之特別約制，產生公法役權，所有人在公物之特定公目的範圍內，必須容忍公物之使用。除法律另有規定外，所有人仍得以買賣或贈與方式讓與之，惟無論原所有權人或受讓人，皆不得為有害公用目的之處置（陳敏著，行政法總論，102年9月第8版，第1035頁至第1037頁參照)。再按，公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、最高行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例），亦有司法院釋字第400號解釋理由書之意旨可參。另揆諸前揭司法院釋字第400號解釋理由書之意旨所載：「所謂既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」等語，可知，私人所有之既成道路用地，得因事實之狀態而成立公用地役關係，無須國家或行政主體另作成設定公用地役關係或確認公用地役關係成立之行政處分，惟公物利用關係因時效成立，究屬例外情形，且屬於因公益而特別犧牲私人財產上之利益，若毫無限制，對私有財產之保障，有欠周全，故嚴格要求既成道路之成立公用地役關係者，須具備司法院釋字第400號解釋理由書所示之3項要件之嚴格之標準，始符比例原則。
另按「排水集水區域之劃定與核定公告、排水設施管理之維護管理、防洪搶險、安全檢查、設施範圍之使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定排水管理辦法管理之。但農田、市區及事業排水，由目的事業主管機關依其法令管理之。」、「本辦法依水利法（以下簡稱本法）第78條之4規定訂定之。」、「本辦法所稱排水設施，指為確保排水機能得發揮排洪功效，所興建之水路、滯洪池、抽水站及閘門等建造物。」為水利法第78條之4及92年10月1日經濟部經水字第000號令修正公布之排水管理辦法第1條、第2條第2項所明定。依上述規定可知，排水設施係行政機關為達確保排水機能得發揮排洪功效之公目的，所興建提供公用之建造物，自屬公物。是私人土地若有供排水設施使用之事實，該事實狀態是否成立公用地役之關係，雖上述司法院釋字第400號解釋理由書意旨所指成立公用地役關係之3項嚴格要件，係針對私人所有既成道路而設，然為達成公益目的，基於土地之特性（如不增性與不可移動性），認私有土地可成立公用地役之關係，限制其使用，實有對土地所有權賦予社會拘束義務之性質，其實際運作仍不能違反「過當禁止」之原則，為確保憲法所有權保障之核心，則私人土地供水路等排水設施使用之事實，其土地因供排水、排洪公益目的之必要，而由公眾使用，其性質與司法院釋字第400號解釋理由書所指之既成道路為不特定之公眾通行所必要，而供公眾通行之性質相似，應可類推適用，是其自仍須具備上述司法院釋字第400號解釋理由書意旨之3項嚴格要件，始得成立公用地役之關係。
