行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
建築法第95條之3 違規廣告之處罰
2018-04-16
最高行政法院106年度判字第685號行政判決要旨
按建築法第7條規定：「本法所稱雜項工作物，為營業爐 、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告……。」第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第28條第1項第2款規定：「（第1項）建築執照分左列4種：一……二雜項執照：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。……」第97條之3第1項及第2項規定：「（第1項）一定規模以下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並得簡化，不適用本法全部或一部之規定。（第2項）招牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。」是以，招牌廣告乃屬建築法第7條規定之雜項工作物，應依同法第25條規定經主管建築機關之審查許可並發給執照，惟依同法第97條之3第1項及第2項規定，一定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管機關申請審查許可，不得擅自設置招牌廣告或樹立廣告。又依同法第95條之3「本法修正施行後，違反第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使用人新臺幣4萬元以上20萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」規定可知，該條關於違章要件之規定，係僅為「未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者」之文字，且其處罰對象又為「建築物所有權人、土地所有權人或使用人」，而非行為人之規範。足見，建築法於92年6月5日修正施行後，違反建築法第97條之3第2項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，即生得對違反上開行政義務之建築物所有權人、土地所有權人或使用人依同法第95條之3前段規定為罰鍰處分之法律效果，並得命上開違反行政義務之人限期改善或補辦手續，必要時亦得限期命其自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。上開法條所規定建築物所有權人、土地所有權人或使用人為建築法上之行政義務人，對設置招牌廣告或樹立廣告負有須經申請審查許可之行政義務，以達維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之目的（建築法第1條參照）。
又干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二種。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。建築法第95條之3規定係以建築物為中心所課予之義務類型，其性質屬狀態責任。亦即建築物所有權人、土地所有權人對於設置招牌廣告或樹立廣告係以狀態責任承擔行政義務；而所謂使用人，即所有權以外，對招牌廣告等工作物具有事實上管領力而得加以使用者，亦屬狀態責任，從而應對招牌廣告等工作物所生之違反建築法秩序與安全負起排除義務；倘若狀態責任之義務人符合行政罰法所定故意過失之處罰要件，並得由主管機關據以裁罰，以制裁行政法上義務違反之行為。
次按所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即事後新訂生效之法規，對於法規生效前已發生並符合特定法規構成要件之全部法律事實，原則上不得適用；所謂「發生」係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。
經查，系爭廣告設置於被上訴人所有坐落臺北市○○路0段0號之5至8樓外牆上，屬側懸型招牌廣告，被上訴人為系爭廣告之設置人及實際使用人，上訴人接獲檢舉後，於104年8月4日派員勘查後，系爭廣告之設置未經向主管機關申請審查許可，曾函請被上訴人書面陳述意見，並先後於104年9月14日及10月5日要求被上訴人改善違法情狀未果，乃以原處分裁罰4萬元，並限期被上訴人於文到10日內自行拆除系爭廣告；另被上訴人雖於104年12月15日申請廣告物設置許可，然經上訴人審認結果，以系爭廣告屬側懸型招牌廣告且縱長超過6公尺，屬大型廣告物，依臺北市廣告物暫行管理規則第4條第3款規定，應先辦理雜項執照申請，俟獲同意後施作，再申請廣告物雜項使用執照及廣告物許可證，被上訴人申請程序未符法定流程，上訴人乃以104年12月29日函駁回其申請等情，乃原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
如前所述，本件上訴人之查報日應為104年8月4日，在92年6月5日建築法修正新增第95條之3及第97條之3規定公布施行後，被上訴人設置系爭廣告既未經向主管機關申請審查許可，且對系爭廣告具有事實上管領力並實際之使用人，為建築法第95條之3規定之管制對象，屬狀態責任之義務人，揆諸前揭說明，應對系爭廣告所生之違反建築法秩序與安全之狀態負有排除責任，且被上訴人對於系爭廣告之設置應符合建築法第97條之3第2項規定之申請審查許可，屬多次受通知應自行改善或補辦申請亦難諉為不知，其未予排除自有故意。故姑不論被上訴人所稱系爭廣告係於92年6月5日修正施行前設置是否屬實，系爭廣告之設置既未申請審查許可，且違規狀態持續存在至104年8月4日之查報日，則92年6月5日修正施行建築法第95條之3規定，就該條文公布施行後始發生之事件或持續發生之事實自有適用，不生法律溯及既往適用之問題。原處分依建築法第95條之3之規定，裁處被上訴人法定最低額度4萬元罰鍰，並命其於文到10日內自行拆除，核屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。另被上訴人之違法狀態既在持續中，即無裁處權罹於時效之問題。原判決以建築法第97條之3第2項、第95條之3係於92年6月5日修正公布時始增訂，而認如系爭廣告於92年6月5日前設置，上訴人即不得以建築法第95條之3規定予以裁罰。雖被上訴人所舉證據無法證明系爭廣告係於92年6月5日前設置，然上訴人既以原處分裁罰，即應就被上訴人之行為該當建築法第97條之3第2項規定之要件及事實負客觀舉證責任，並以其無法舉證證明而撤銷原處分及訴願決定，自有適用建築法第97條之3第2項及第95條之3規定錯誤之違背法令情事。上訴意旨指摘其違背法令，自屬有理，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
次按所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即事後新訂生效之法規，對於法規生效前已發生並符合特定法規構成要件之全部法律事實，原則上不得適用；所謂「發生」係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。
經查，系爭廣告設置於被上訴人所有坐落臺北市○○路0段0號之5至8樓外牆上，屬側懸型招牌廣告，被上訴人為系爭廣告之設置人及實際使用人，上訴人接獲檢舉後，於104年8月4日派員勘查後，系爭廣告之設置未經向主管機關申請審查許可，曾函請被上訴人書面陳述意見，並先後於104年9月14日及10月5日要求被上訴人改善違法情狀未果，乃以原處分裁罰4萬元，並限期被上訴人於文到10日內自行拆除系爭廣告；另被上訴人雖於104年12月15日申請廣告物設置許可，然經上訴人審認結果，以系爭廣告屬側懸型招牌廣告且縱長超過6公尺，屬大型廣告物，依臺北市廣告物暫行管理規則第4條第3款規定，應先辦理雜項執照申請，俟獲同意後施作，再申請廣告物雜項使用執照及廣告物許可證，被上訴人申請程序未符法定流程，上訴人乃以104年12月29日函駁回其申請等情，乃原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
如前所述，本件上訴人之查報日應為104年8月4日，在92年6月5日建築法修正新增第95條之3及第97條之3規定公布施行後，被上訴人設置系爭廣告既未經向主管機關申請審查許可，且對系爭廣告具有事實上管領力並實際之使用人，為建築法第95條之3規定之管制對象，屬狀態責任之義務人，揆諸前揭說明，應對系爭廣告所生之違反建築法秩序與安全之狀態負有排除責任，且被上訴人對於系爭廣告之設置應符合建築法第97條之3第2項規定之申請審查許可，屬多次受通知應自行改善或補辦申請亦難諉為不知，其未予排除自有故意。故姑不論被上訴人所稱系爭廣告係於92年6月5日修正施行前設置是否屬實，系爭廣告之設置既未申請審查許可，且違規狀態持續存在至104年8月4日之查報日，則92年6月5日修正施行建築法第95條之3規定，就該條文公布施行後始發生之事件或持續發生之事實自有適用，不生法律溯及既往適用之問題。原處分依建築法第95條之3之規定，裁處被上訴人法定最低額度4萬元罰鍰，並命其於文到10日內自行拆除，核屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合。另被上訴人之違法狀態既在持續中，即無裁處權罹於時效之問題。原判決以建築法第97條之3第2項、第95條之3係於92年6月5日修正公布時始增訂，而認如系爭廣告於92年6月5日前設置，上訴人即不得以建築法第95條之3規定予以裁罰。雖被上訴人所舉證據無法證明系爭廣告係於92年6月5日前設置，然上訴人既以原處分裁罰，即應就被上訴人之行為該當建築法第97條之3第2項規定之要件及事實負客觀舉證責任，並以其無法舉證證明而撤銷原處分及訴願決定，自有適用建築法第97條之3第2項及第95條之3規定錯誤之違背法令情事。上訴意旨指摘其違背法令，自屬有理，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
