行政法類
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畸零地調處會提出適當之具體合併使用方案並非行政處分
2017-10-17
最高行政法院104年度判字第29號行政判決要旨
按「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣(市)主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣(市)主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起1個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。」「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」分別為建築法第42條、第44條、第45條第1項及第46條所規定。上開規定之立法目的在確保基地必須達到最小面積規模，亦即符合最低使用需求（或生活需求）之規模面積，始得建築。故有關畸零地之解釋，應參照上開立法目的為之。至有關袋地（裡地）若面積規模龐大，足可單獨建築時，則屬民法袋地通行權問題，尚非涉及畸零地問題，自無畸零地規定之適用。
次按建築法第46條授權訂定之使用規則第2條規定：「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」；第7條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」；第8條規定：「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處：一、需合併使用土地之土地登記簿謄本及地籍圖謄本。二、相關土地地籍配置圖及現況圖，並表明申請及需合併使用土地最小面積之寬度及深度。三、相關土地所有權人及他項權利人之姓名、地址。四、土地之公告現值、市價概估及地上建築物之重建價格概估。五、建築線指定（示）圖。又有本市建築管理規則第9條規定之情事者，不在此限。」；第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處2次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地臨接建築線，其面積在15平方公尺以下者。二、應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在30平方公尺以下者。三、形狀不規則，且未臨接建築線者。四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」準此，位於臺北市之非畸零地土地如係相鄰畸零地土地唯一得合併為建築使用者，經該土地使用人依使用規則第8條規定辦理協議合併使用不成立，向畸零地調處會申請調處，經調處2次不成立，如非畸零地之建築基地符合使用規則第12條規定各款情形之一，且由該調處會全體委員會議審議決議認確無礙建築設計及市容觀瞻者，即生得由使用人以該非畸零地土地為建築基地單獨申請核發建築執照效力。因此，如審議之決議認該非畸零地之建築基地有礙建築設計及市容觀瞻，該非畸零地土地將無法單獨申請核發建築執照，而受有使用之限制，此決議意旨由臺北市政府通知使用人，而對外發生效力，應認臺北市政府所為通知函文為行政處分。
至依使用規則第8條規定所為之「調處」，係為確保建築基地達到最小面積規模之目的，由畸零地調處會介入畸零地土地與相鄰土地間合併使用爭執之法定機制，係寄望畸零地調處會介入提出合併方案，而能收建築基地達到最小面積規模，使原本為畸零地土地能因合併使用在土地使用分區限制下為較高效益之利用。因此，當許畸零地調處會提出適當之具體合併使用方案，以求目的之達成，如雙方就方案所生之私法關係意思表示合致，即應依其內容發生私法上契約關係；如未能合致，則調處不成立，調處方案本身並非行政處分。
