行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
土地徵收條例關於土地徵收之必要性判斷與司法審查
2017-07-04
最高行政法院105年度判字第29號行政判決要旨
按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……七、教育、學術及文化事業。……十、其他依法得徵收土地之事業。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」行為時土地徵收條例第3條第7款、第10款及第11條定有明文。又「促進民間參與公共建設，依本法之規定。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「（第1項）本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：……六、文教設施。……（第2項）本法所稱重大公共建設，指性質重要且在一定規模以上之公共建設；其範圍，由主管機關會商內政部、財政部及中央目的事業主管機關定之。」「（第1項）公共建設所需用地為私有土地者，由主辦機關或民間機構與所有權人協議以一般買賣價格價購。價購不成，且該土地係為舉辦政府規劃之重大公共建設所必需者，得由主辦機關依法辦理徵收。（第2項）前項得由主辦機關依法辦理徵收之土地如為國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業因公共安全急需使用者，得由主辦機關依法逕行辦理徵收，不受前項協議價購程序之限制。」分別為促參法第2條、第3條第1項第6款、第2項、第16條第1項、第2項所規定。準此，促參法所指公共建設，如屬政府規劃之重大公共建設，主辦機關依同法第16條為一般徵收，屬土地徵收條例第3條第10款所指「其他依法得徵收土地之事業」所為之徵收，除為國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業因公共安全急需使用者外，須經協議價購或以其他方式取得。本件上訴人彰化縣政府依促參法鼓勵民間投資開發方式辦理「和美紡織博物館」，該項公共建設屬「文教設施」，即非國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，故所需用地辦理徵收，依前開規定，應經協議價購或以其他方式取得程序。
次按需用土地人踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。又「（第1項）本章所稱公共建設所需用地，係指經主辦機關核定之公共建設整體計畫所需之用地。含公共建設及其附屬設施所需之用地。（第2項）前項用地取得如採區段徵收方式辦理，主辦機關得報經行政院核准後，委託民間機構擬定都市○○區段徵收開發業務。」「公共建設所需用地涉及都市計畫變更者，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行變更；涉及非都市土地使用變更者，主辦機關應協調區域計畫主管機關依區域計畫法第13條規定辦理變更。」為促參法第13條、第14條之規定。依此，民間機構據促參法參與公共建設，所需用地以區段徵收方式取得，並非法律所不許，尚難僅以主辦機關所選定擬興辦公共建設之地點，已由都市計畫主管機關審議通過採一般徵收之方式取得用地，即認無以區段徵收方式辦理之可能。且公共建設所需用地涉及都市計畫變更時，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行變更。因此，需用土地人於徵收前，是否已踐行協議價購或以其他方式取得之程序，應視需用土地人是否已經實質協議價購程序，且就取得需用土地是否可以區段徵收或其他方式取得，為確實之評估，並與擬徵收土地之所有權人進行溝通，作為是否已進行實質協議價購或以其他方式取得之判斷依據。以本件上訴人彰化縣政府辦理「和美紡織博物館」言，上訴人彰化縣政府於徵收前，是否已進行實質協議價購，應以其提出之價購方案內容與理由是否具說服性（包括可能性與合理性）；至是否有其他方式可取得需用土地部分，至少應對於何以不能以區段徵收方式取得，應提出客觀合理之理由，並於徵收前提出相關資料，與土地所有權人進行溝通，爭取土地所有權人認同，經多方努力終未能達成價購目的，方可謂「儘可能採取溫和手段」。如僅召開協調會，告知價購條件，不為土地所有權人接受，或土地所有權人未參加協調會，而未達成價購協議，難謂已經實質「協議價購」程序；此外，僅經需用土地人內部評估，決定不採區段徵收方式取得所需土地，而未能提出以區段徵收方式取得所需土地確有困難之理由，並對土地所有權人為必要之說明與溝通，即難認需用土地人以徵收方式取得需用土地，已具必要性。
次按需用土地人踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。又「（第1項）本章所稱公共建設所需用地，係指經主辦機關核定之公共建設整體計畫所需之用地。含公共建設及其附屬設施所需之用地。（第2項）前項用地取得如採區段徵收方式辦理，主辦機關得報經行政院核准後，委託民間機構擬定都市○○區段徵收開發業務。」「公共建設所需用地涉及都市計畫變更者，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行變更；涉及非都市土地使用變更者，主辦機關應協調區域計畫主管機關依區域計畫法第13條規定辦理變更。」為促參法第13條、第14條之規定。依此，民間機構據促參法參與公共建設，所需用地以區段徵收方式取得，並非法律所不許，尚難僅以主辦機關所選定擬興辦公共建設之地點，已由都市計畫主管機關審議通過採一般徵收之方式取得用地，即認無以區段徵收方式辦理之可能。且公共建設所需用地涉及都市計畫變更時，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行變更。因此，需用土地人於徵收前，是否已踐行協議價購或以其他方式取得之程序，應視需用土地人是否已經實質協議價購程序，且就取得需用土地是否可以區段徵收或其他方式取得，為確實之評估，並與擬徵收土地之所有權人進行溝通，作為是否已進行實質協議價購或以其他方式取得之判斷依據。以本件上訴人彰化縣政府辦理「和美紡織博物館」言，上訴人彰化縣政府於徵收前，是否已進行實質協議價購，應以其提出之價購方案內容與理由是否具說服性（包括可能性與合理性）；至是否有其他方式可取得需用土地部分，至少應對於何以不能以區段徵收方式取得，應提出客觀合理之理由，並於徵收前提出相關資料，與土地所有權人進行溝通，爭取土地所有權人認同，經多方努力終未能達成價購目的，方可謂「儘可能採取溫和手段」。如僅召開協調會，告知價購條件，不為土地所有權人接受，或土地所有權人未參加協調會，而未達成價購協議，難謂已經實質「協議價購」程序；此外，僅經需用土地人內部評估，決定不採區段徵收方式取得所需土地，而未能提出以區段徵收方式取得所需土地確有困難之理由，並對土地所有權人為必要之說明與溝通，即難認需用土地人以徵收方式取得需用土地，已具必要性。
