行政法類
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土地徵收條例之徵收補償與行政爭訟
2017-04-09
最高行政法院104年度判字第85號行政判決要旨
按土地徵收條例第219條第1項、第2項規定：「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」；又都市計畫法第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依上開規定，都市計畫法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項，並未予排除，因此，依都市計畫法辦理徵收，需用土地人未依核准徵收原定興辦事業使用者，仍得依土地法第1項第2款之規定聲請收回土地。
次按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」為行政訴訟法第198條第1項所規定。此有關情況判決之規定，雖僅規定於撤銷訴訟始有其適用，惟對於拒為行政處分所提起之課予義務訴訟，係針對中央或地方機關對人民依法申請之案件，予以駁回而設計，且須經訴願程序始得提起，是此性質與撤銷訴訟並無不同，自得類推適用行政訴訟法第198條第1項之規定。又行政訴訟法第199條規定，係配合同法第198條有關撤銷訴訟之情況判決而設之規定，因此人民依行政訴訟法第199條規定訴請賠償，乃係基於行政處分違法而來，屬國家賠償性質；惟人民依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，請求撤銷否准聲請收回被徵收土地之處分，及徵收機關應作成准予依原徵收價額收回土地之處分，人民所欲撤銷之處分為否准授益處分並非侵益處分，徵收機關之徵收處分並未自始違法，僅係嗣後發生人民得照原徵收價額收回土地之事由，人民係行使該公法上之請求權，其情形與行政訴訟法第199條規定之旨有別。經查，本件被上訴人依都市計畫法第83條規定申請照原徵收價額收回系爭土地遭拒，此情形與司法院釋字第534號解釋之原因標的（即本院84年度判字第2504號判決）雷同，該號解釋於行政訴訟法89年7月1日修正施行後之90年11月30日始作成，依司法院釋字第534號解釋理由書所載「……本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時徵收價額，請求補償相當之金額。」意旨，顯有意與行政訴訟法第199條規定相區別，且該號解釋為現仍有效之解釋，因此，本件既經行政法院類推適用行政訴訟法第198條規定為情況判決，關於被上訴人不能收回土地所受之損失，應適用該號解釋以為補償，而無類推適用行政訴訟法第199條規定之餘地。
惟按「（第1項）被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。（第2項）前項補償費未發給完竣前，得繼續為從來之使用。但合於第27條但書規定者，不在此限。」「需用土地人應俟補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作。但國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限。」分別為土地徵收條例第21條、第27條所規定。基此，需用土地人原則上於補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作，而原土地所有權人亦於此時喪失被徵收土地之使用權。依此意旨，司法院釋字第534號解釋理由書所稱：「得比照開始使用時徵收價額，依法請求補償相當之金額」，應就個案為整體之觀察，以判斷被徵收土地係何時「開始使用」闢為公用財產。查頭城鎮公所係為辦理「頭城都市計畫體育場工程」而徵收系爭土地，本件需用土地人頭城鎮公所未依核准計畫使用系爭土地，而將系爭土地作為頭城國中校地使用，被上訴人本得聲請照徵收價額收回其土地，因其收回於公益有重大損害，行政法院始為情況判決，故所指「開始使用時」，即應整體觀察需用土地人頭城鎮公所自何時起將系爭土地改變供作頭城國中校地使用，作為認定「補償相當金額」之依據。
惟按「（第1項）被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。（第2項）前項補償費未發給完竣前，得繼續為從來之使用。但合於第27條但書規定者，不在此限。」「需用土地人應俟補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作。但國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限。」分別為土地徵收條例第21條、第27條所規定。基此，需用土地人原則上於補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作，而原土地所有權人亦於此時喪失被徵收土地之使用權。依此意旨，司法院釋字第534號解釋理由書所稱：「得比照開始使用時徵收價額，依法請求補償相當之金額」，應就個案為整體之觀察，以判斷被徵收土地係何時「開始使用」闢為公用財產。查頭城鎮公所係為辦理「頭城都市計畫體育場工程」而徵收系爭土地，本件需用土地人頭城鎮公所未依核准計畫使用系爭土地，而將系爭土地作為頭城國中校地使用，被上訴人本得聲請照徵收價額收回其土地，因其收回於公益有重大損害，行政法院始為情況判決，故所指「開始使用時」，即應整體觀察需用土地人頭城鎮公所自何時起將系爭土地改變供作頭城國中校地使用，作為認定「補償相當金額」之依據。
經查，「運動場用地上之建設大部分為學校所需，除體育館之地下室及跑道於部分時間可供民眾使用，其餘均已為頭城國中師生所用；而文中二用地上之建設，則屬綜合休閒設施，除籃球場於部分時間為頭城國中學生使用外，其餘悉為民眾休閒運動之用。亦即系爭運動場用地（包含系爭土地）已作為頭城國中所使用，其主要用途即為學校，而系爭運動場用地上主要建物就是體育館及跑道」為原審所確定之事實，依此事實，僅得認系爭運動場用地（包含系爭土地）已作為頭城國中所使用。此外，系爭土地徵收後，體育場工程興建前，宜蘭縣政府於82年11月3日召開包括系爭土地在內之徵收土地與頭城國中預定地（文中二用地）互換事宜。嗣包括系爭土地在內之徵收土地於82年間發包，頭城鎮公所與承包商北橋營造工程有限公司於83年2月3日訂約，興建頭城鎮體育場工程期間自83年7月15日至84年8月15日，頭城鎮公所於○○號驗收證明書准予驗收；86年間復就該體育場辦理「頭城鎮運動場綠美化工程」，於86年10月23日竣工，於87年○○號驗收證明書准予驗收。又85年11月4日宜蘭縣頭城鎮鎮民代表大會召開第15屆第12次大會，決議同意俟宜蘭縣議會同意後，將包含系爭土地在內之體育場用地與文中二用地交換使用；86年11月28日頭城鎮公所出具土地使用同意書等事實，為本案確定判決之事實審所認定，此等事實，與系爭土地係何時開始改作頭城國中使用，難謂無關連，原審未予審酌，已有未合，且原判決僅於理由謂：「整體觀察結果，以系爭土地上體育館之使用執照核發時即86年7月1日，作為系爭土地『開始使用』之時，應屬適當」未就係依何等事證為整體之觀察？亦未就本件有何特殊情形，不將於系爭土地上開始建造供頭城國中使用之設施時，作為「開始使用」時，而將體育館建造完成後發給使用執照時為「開始使用」時，於理由中說明，亦有不備理由之違背法令。
再按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」為101年1月4日修正，101年9月1日施行之土地徵收條例第30條所規定，依此規定，直轄市或縣(市)主管機關於評議當年期公告土地現值時，即已評定該年度加成補償之成數作為徵收時補償其地價之依據。依此，司法院釋字第534號解釋所謂「依法請求補償相當之金額」，應解為依「開始使用時」年度系爭土地之公告現值加計該年度評定之加成補償成數，作為認定補償之基準，而屬相當之金額。原判決未依實際應補償年度系爭土地之土地公告現值及實際評定之加成數，作為計算相當補償之計算依據，而依內政部發布之「歷年公告土地現值占一般正常交易價格百分比」、系爭土地於78年間之補償費即按公告現值加4成處理，及實務上眾多以補償費按公告現值加4成計算補償費之案例，即推認本件補償以按公告現值加4成計算為適當，而未調查應補償年度宜蘭縣地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時所評定該年度加成補償之成數，自有未依職權為必要證據調查之違誤及認定相當補償金額不備理由之違背法令。
再者，民法第216條之1規定：「基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求之賠償金額，應扣除所受之利益。」係基於損益相抵原則所規定，基於公法上原因事實，而受有損害並受有利益者，亦得類推適用。本件因情況判決所生之補償，與原徵收處分之補償係基於同一原因事實所生，上訴人於原審時主張本件補償應扣除被上訴人被繼承人黃江○花已領取因系爭土地徵收所領取之補償地價及至本案原審法院辯論期日前103年6月18日止之法定利息，即非無據。
再按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」為101年1月4日修正，101年9月1日施行之土地徵收條例第30條所規定，依此規定，直轄市或縣(市)主管機關於評議當年期公告土地現值時，即已評定該年度加成補償之成數作為徵收時補償其地價之依據。依此，司法院釋字第534號解釋所謂「依法請求補償相當之金額」，應解為依「開始使用時」年度系爭土地之公告現值加計該年度評定之加成補償成數，作為認定補償之基準，而屬相當之金額。原判決未依實際應補償年度系爭土地之土地公告現值及實際評定之加成數，作為計算相當補償之計算依據，而依內政部發布之「歷年公告土地現值占一般正常交易價格百分比」、系爭土地於78年間之補償費即按公告現值加4成處理，及實務上眾多以補償費按公告現值加4成計算補償費之案例，即推認本件補償以按公告現值加4成計算為適當，而未調查應補償年度宜蘭縣地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時所評定該年度加成補償之成數，自有未依職權為必要證據調查之違誤及認定相當補償金額不備理由之違背法令。
再者，民法第216條之1規定：「基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求之賠償金額，應扣除所受之利益。」係基於損益相抵原則所規定，基於公法上原因事實，而受有損害並受有利益者，亦得類推適用。本件因情況判決所生之補償，與原徵收處分之補償係基於同一原因事實所生，上訴人於原審時主張本件補償應扣除被上訴人被繼承人黃江○花已領取因系爭土地徵收所領取之補償地價及至本案原審法院辯論期日前103年6月18日止之法定利息，即非無據。
