行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
區段徵收抵價地爭議得否行政爭訟
2017-04-09
最高行政法院104年度判字第1號行政判決要旨
按國家基於公共利益之需要，得以徵收方式取得私有土地作為興辦事業之用，依土地徵收條例第4條規定，有該條第1項規定之情形者，需用土地人得辦理區段徵收。又區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業，與一般徵收不同，是否以區段徵收作為取得公共設施用地之手段，需經評估，並由中央主管機關核准以為事前之監督。
次按需用土地人申請區段徵收土地，所應檢具之區段徵收計畫書，依土地徵收條例施行細則第36條第1項第19款規定，固應載明抵價地比例；然「抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」為行為時土地徵收條例第39條第2項所規定。依此，抵價地總面積占徵收土地總面積之比例，以徵收總面積百分之50為原則，僅例外允許需用土地人「因情況特殊」規劃較低之抵價地比例實施區段徵收，依土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，此時需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准，可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序；且抵價地總面積，如以徵收總面積百分之50辦理，即無須有此報核程序，而實際運作時，內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查。綜上，可知內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。
次按需用土地人申請區段徵收土地，所應檢具之區段徵收計畫書，依土地徵收條例施行細則第36條第1項第19款規定，固應載明抵價地比例；然「抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」為行為時土地徵收條例第39條第2項所規定。依此，抵價地總面積占徵收土地總面積之比例，以徵收總面積百分之50為原則，僅例外允許需用土地人「因情況特殊」規劃較低之抵價地比例實施區段徵收，依土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，此時需用土地人應擬具具體理由，於區段徵收計畫書報核前，先報經上級主管機關核准，可見抵價地比例報核，為區段徵收計畫書報核、審議及核准前之程序；且抵價地總面積，如以徵收總面積百分之50辦理，即無須有此報核程序，而實際運作時，內政部審核區段徵收申請案時，並不再就抵價地比例予以審查。綜上，可知內政部作成之徵收處分其法律效果並不包括抵價地比例核定之部分。
又按，「（第1項）區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依前條規定配回原管理機關外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。五、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。……（第4項）依第1項第3款至第5款撥用或讓售地價及標售底價，以開發總費用為基準，按其土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展等條件之優劣估定之。……」為行為時土地徵收條例第44條第1項及第4項所規定。依此，可推得辦理區段徵收須取得之土地，應滿足供規劃比例所需之抵價地、必要公共設施用地，以及其餘供有償撥用或讓售之土地，其地價及標售底價須足以填補開發總費用。再參諸行為時區段徵收實施辦法第16條規定：「需用土地人訂定抵價地總面積時，應考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素。」，可知「土地所有權人受益程度」雖為需用土地人訂定抵價地總面積時應考量之事項，然其考量之重點仍在區段徵收計畫開發目的是否能有效達成，其財務是否能平衡之可行性考量。因此，需用土地人上級主管機關僅係就需用土地人以各項預估值作成之抵價地比例報告書為抵價地比例之審查，其核准固對需用土地人發生得依核准比例辦理區段徵收之效果，然因其後區段徵收申請案是否能依核准抵價地比例時之被徵收土地範圍，獲得准許，仍屬未定，且徵收範圍內土地所有權人亦可能發生變動，因此抵價地比例之核定，尚未對徵收範圍內土地所有權人之權利或利益直接發生法律效果。
再按「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。……」為行為時土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項所規定。準此，可知區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利；換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。基上說明，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。從而，抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。是區段徵收之原土地所有權人認核定之抵價地比例過低，而有違法情事者，僅得經申請發給抵價地，由該管直轄市或縣（市）主管機關作成具體發給抵價地補償處分後，始以所核定之抵價地比例違法為主張，對該抵價地補償處分請求救濟。
查上訴人辦理系爭區段徵收，接到內政部以○○號函，核准予辦區段徵收新北市○里區○○里○段楓櫃斗湖小段4之3地號等980筆土地，而依行為時土地徵收條例第4條、第18條、第24條暨其施行細則第21條規定，以系爭公告踐行法定公告程序，而於其公告事項十記載：「本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之四十，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」僅係就系爭區段徵收，經內政部函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之40之事實，予以對外公告，尚待該徵收處分之原土地所有權人於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向上訴人申請發給抵價地，上訴人經審查後，始得發給抵價地。準此，系爭公告之公告事項十部分其性質並非行政處分。
再按「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時終止。經核定發給抵價地之土地所有權人，得向直轄市或縣（市）主管機關申請，經徵得徵收機關同意後，改按原徵收補償地價發給現金補償。……」為行為時土地徵收條例第40條第1項、第2項及第3項所規定。準此，可知區段徵收之原土地所有權人是否申請以徵收後可供建築之土地折算應領之補償地價，尚有選擇之權利；換言之，評定單位地價較高時，原土地所有權人即可能選擇領取現金補償。基上說明，發給抵價地雖係地價補償之一類型，然在原土地所有權人未實際申請發給抵價地確定前，並未直接對被徵收之原土地所有權人發生權利、義務之變動或增加其負擔，尚須經原土地所有權人選擇申請發給抵價地，始因適用抵價地比例之結果，而影響原土地所有權人抵價地之受配。從而，抵價地比例核定，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外直接發生法律效果，核非行政處分。是區段徵收之原土地所有權人認核定之抵價地比例過低，而有違法情事者，僅得經申請發給抵價地，由該管直轄市或縣（市）主管機關作成具體發給抵價地補償處分後，始以所核定之抵價地比例違法為主張，對該抵價地補償處分請求救濟。
查上訴人辦理系爭區段徵收，接到內政部以○○號函，核准予辦區段徵收新北市○里區○○里○段楓櫃斗湖小段4之3地號等980筆土地，而依行為時土地徵收條例第4條、第18條、第24條暨其施行細則第21條規定，以系爭公告踐行法定公告程序，而於其公告事項十記載：「本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之四十，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」僅係就系爭區段徵收，經內政部函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之40之事實，予以對外公告，尚待該徵收處分之原土地所有權人於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向上訴人申請發給抵價地，上訴人經審查後，始得發給抵價地。準此，系爭公告之公告事項十部分其性質並非行政處分。
