智慧財產類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
行政處分與附款之區辨
2016-11-27
最高行政法院103年度判字第709號行政判決要旨
(一)按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，行政訴訟法第42條第1項前段定有明文。如依訴訟之法律關係，原告與其所請求撤銷或變更之行政處分之相對人(第三人)利害關係相反，該第三人因該行政處分而取得之權利或法律上利益，成為裁判對象，該行政處分經判決撤銷或變更者，對該第三人亦有效力(行政訴訟法第215條)，其權利或法律上利益因撤銷或變更判決而消滅或變更。為保障該第三人之訴訟防禦權，以踐行正當法律程序(憲法第16條)，行政法院應依職權命該第三人獨立參加訴訟。於此情形，行政法院之裁量權限已限縮為零。本院89年7月份第2次庭長法官聯席會議決議應予補充。」（本院103年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。本件原處分有關被上訴人公告之衛星電視臺、購物頻道及有線電視臺概括授權公開播送使用報酬率，中華民國衛星廣播電視事業商
業同業公會、陽明山有線電視股份有限公司等利用人對之
申請審議。因申請審議人（含參加審議人）之利害關係與
被上訴人相反，原處分如經撤銷或變更，對申請審議之利
用人亦有效力，為保障該利用人之訴訟防禦權，以踐行正
當法律程序，行政法院自應命申請審議及參加審議之利用
人參加訴訟。原判決未依行政訴訟法第42條第1項規定，
裁定命此等利用人獨立參加訴訟，核有判決不適用法規之
違法。
(二)、次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無
裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件
之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所
稱之附款如下：一期限。二條件。三負擔。四保留行政處
分之廢止權。五保留負擔之事後附加或變更。」，行政程
序法第93條定有明文。故附款係指對行政處分之效力加以
補充或限制者而言；附停止條件或解除條件行政處分係指
行政處分效力之發生或消滅，繫於將來不確定之事實者而
言。若係對人民之申請內容，依不同之狀況作不同之規制
處分，則為行政處分內容之規定與限制，並非附款。原處
分關於衛星電視臺第1至4類頻道費率，所加備註「……集
管團體向利用人收取之使用報酬未達以往本項費率標準者
，每年與利用人約定收取之使用報酬不得高於前1年各類
頻道實收使用報酬數額之10％」，其性質應非附款。理由
如下：緣原處分有關衛星電視臺費率備註部分並非新增，
而係將被上訴人修訂前原公告之衛星電視臺費率之備註部
分加以回復，而該備註部分係經原處分機關98年第6次著
作權審議及調解委員會會議所審定，是時係因被上訴人變
更實務慣行之依雙方協商之點數制計費方式，改採依98年
之衛星電視臺表定費率收費，上訴人依據利用人之建議，
重新審酌被上訴人訂定之衛星電視臺費率，而考量如全面
回歸被上訴人之表定費率收費，將使部分利用人應支付之
使用報酬倍增，為避免立即對市場產生過大之衝擊，並兼
顧費率適用之公平性，上訴人乃於被上訴人原訂費率下增
訂備註，規定被上訴人向利用人收取之使用報酬未達原費
率標準者，每年與利用人約定收取之使用報酬不得高於前
1年各類頻道實收使用報酬數額之10％，以安定市場秩序
，並希冀在被上訴人之費率與大型衛星電視臺利用人須支
付之金額間求取平衡，此為原審認定之事實（原判決事實
及理由四、(二)2.參照）。參以上訴人之說明略以：98年以
前被上訴人並未全面依其表定之衛星電視臺費率向利用人
收取使用報酬，對於少數大型衛星電視臺係以「點數制」
計費，亦即依頻道屬性區分不同點數，而每點之金額則採
每年調升10％之方式計算等情，顯見原處分係就衛星電視
臺音樂頻道等4類頻道，被上訴人所收取之使用報酬未達
以往該項費率之表定標準者，另以備註規定其使用報酬不
得高於前1年各類頻道實收使用報酬數額之10％。職是，
原處分此部分記載，係就特別情況之利用人另作不同之規
制處分，並非對原處分之「效力」加以補充或限制。依前
揭說明，上開備註之法律上性質，自非行政程序法第93條
所定行政處分之附款，原判決認上開備註係附條件之附款
，即有可議。惟本件被上訴人係對原處分包括備註部分均
表不服，而提起撤銷訴訟，其關於訴訟類型之選擇並無錯
誤，原審認定上開備註為附條件之附款雖非正確，然其就
本件適當之訴訟類型應為撤銷訴訟之認定，其結論並無不
合。
(三)、有關原處分變更被上訴人系爭使用報酬率公告所採取之「
二階段收費架構」，回復原先之「一階段收費架構」部分
，原審認為於法有違已如前述。然查：
1.集管條例第25條明定著作權專責機關（即上訴人）得就利
用人異議之使用報酬率加以審議，而其審議之程序、審議
之內容以及決定之作成、生效等事項亦均有明文；同條例
第3條第7款並規定「使用報酬率」之定義為：「集管團體
就其管理之著作財產權供利用人利用而收取使用報酬之計
算基準、比率或數額。」另集管條例第25條之立法理由亦
明載：「二、使用報酬率係作為利用人支付使用報酬之計
算基準，為簽約授權之重要資訊，雖屬私權事項，惟目前
市場上仍存有集管團體與利用人無法達成協商之情事，倘
無適當調和機制協助解決，將延宕授權契約之簽訂，甚而
發生不能利用著作之情形。因此，在集管團體與利用人無
法達成協議時，著作權專責機關宜予協助，爰訂定第1項
，使利用人於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機
關申請審議。」、「五、著作權專責機關審議集管團體之
使用報酬率時，能否變動其計算方式？為免爭議，爰於第
4項明定得予變動。例如：廣播電視之公開播送收費未依
頻道屬性區分，審議時得再予細分；原訂使用報酬率以坪
數計算，審議時得改為以房間數計算等。」由上開相關之
規定及立法理由，可知合理之使用報酬率攸關利用人能否
順利地與集管團體簽訂授權契約，與著作物之利用、文化
之發展及社會公益之增進息息相關，故集管團體訂定使用
報酬率不合理，經利用人對之異議並申請審議時，著作權
專責機關即應審酌各項因素，妥適公平審議，如認申請有
理由時，即應依法決定其使用報酬率。由於使用報酬率之
審議及決定，係具有一般性及通案性之規範，並有高度之
公益性，為使著作權專責機關決定之使用報酬率能公平合
理並兼顧權利人與利用雙方之利益，自應賦予著作權專責
機關充足之權限。集管條例第25條第4項明定著作權專責
機關審議集管團體所定之使用報酬率，得變更計算基準、
比率及數額，即係為實現費率公平合理，維護授權市場順
暢運作，而為之規定。準此，解釋上凡決定使用報酬率之
相關因素，亦即使用報酬率之計算方式，包括架構、費基
、比率或數額，著作權專責機關於作成決定時，均得變動
。上開「一階段收費架構」、「二階段收費架構」，涉及
授權及協商成本簡化等之整體規劃、收費對象及費率之決
定等問題；且依原審確定之事實，「一階段收費架構」並
非免除有線電視臺之使用報酬，而係由源頭端之衛星電視
臺等代為支付，均屬收費架構之問題，依上開說明應屬法
律授權裁量之範圍，著作權專責機關自得依法變更。原判
決認此係向何利用人收取報酬之問題，非利用人所得申請
審議之事項，亦非上訴人審議所得變更之事項，此部分應
由利用人與集管團體自行協商等情，容有適用前揭法規不
當之違誤。
2.被上訴人公告衛星電視臺、購物頻道及有線電視臺費率，
因採「二階段收費架構」，就「衛星電視臺或購物頻道至
有線電視臺」及「有線電視臺至家用臺」兩階段均予收費
，分別公告其使用報酬率。原處分變更為「一階段收費架
構」，統一由源頭端衛星電視臺或購物頻道取得授權，故
僅就該部分訂定使用報酬率，至於有線電視臺之使用報酬
率，則已包含於衛星電視臺或購物頻道之使用報酬率內（
關於有線電視臺費率部分詳如第(四)段所述）。至於究竟採
取「一階段收費架構」抑或「二階段收費架構」較為妥適
？為上訴人裁量之範圍。依行政訴訟法第201條之規定，
行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾
越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷；基此，法
院對於裁量處分，僅得就有無裁量逾越或裁量濫用等情形
加以審查。原判決就裁量有無違法未予審酌，尚有未洽，
實有發回由原審更為審理調查之必要。
3.集管條例第24條第1項就集管團體訂定著作財產權使用報
酬率已明列各項應審酌之因素，是以上訴人審議集管團體
所訂之使用報酬率是否合理時，自亦應究明該條文所定之
各項因素。此外，上訴人為審議集管團體使用報酬率案件
，亦訂有著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則，
基於行政自我拘束原則及禁止恣意原則，上訴人審議時自
應就其所定之因素併為審酌。又行政法院就裁量濫用之審
查，應審查行政機關為裁量決定時有無重要觀點未予斟酌
，或者其判斷係基於不正確之事實關係等裁量錯誤或裁量
怠惰之情形。尤其攸關系爭收費架構裁量判斷之相關重要
因素，更不應遺漏，例如我國衛星電視臺、購物頻道及有
線電視臺之營運形態及彼此之關係如何？衛星電視臺等之
節目經由有線電視臺播送至家用戶者與家用戶利用天線付
費逕行收視者，其經濟收益之比例如何？此部分事實尚有
未明，本院無從自為判決，應由事實審法院就此加以調查
認定。
(四)、另按「依第1項規定申請審議之使用報酬率，有違反法律
規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關得
禁止其實施。」集管條例第25條第8項規定甚明。故著作
權專責機關得禁止其實施者，以所審議之使用報酬率有違
反法律規定，或無法律依據而收取者為限。原處分採行「
一階段收費架構」，並以有線電視臺費率中接收自國內衛
星電視臺及購物頻道之節目，已為衛星電視臺或購物頻道
所取代，乃就被上訴人公告之有線電視臺費率部分，為禁
止實施之處分。按集管條例第25條第4項著作權專責機關
變更集管團體所定之使用報酬率計算基準，本含有不得實
施原使用報酬率之意，本件係因被上訴人原公告之使用報
酬率整體結構經上訴人變更致有線電視臺之費率已包含於
衛星電視臺或購物頻道中，其情形與上開集管條例第25條
第8項規定之要件尚有未合，原處分有關有線電視臺費率
禁止實施部分，尚非適法，併此指明。
業同業公會、陽明山有線電視股份有限公司等利用人對之
申請審議。因申請審議人（含參加審議人）之利害關係與
被上訴人相反，原處分如經撤銷或變更，對申請審議之利
用人亦有效力，為保障該利用人之訴訟防禦權，以踐行正
當法律程序，行政法院自應命申請審議及參加審議之利用
人參加訴訟。原判決未依行政訴訟法第42條第1項規定，
裁定命此等利用人獨立參加訴訟，核有判決不適用法規之
違法。
(二)、次按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無
裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件
之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所
稱之附款如下：一期限。二條件。三負擔。四保留行政處
分之廢止權。五保留負擔之事後附加或變更。」，行政程
序法第93條定有明文。故附款係指對行政處分之效力加以
補充或限制者而言；附停止條件或解除條件行政處分係指
行政處分效力之發生或消滅，繫於將來不確定之事實者而
言。若係對人民之申請內容，依不同之狀況作不同之規制
處分，則為行政處分內容之規定與限制，並非附款。原處
分關於衛星電視臺第1至4類頻道費率，所加備註「……集
管團體向利用人收取之使用報酬未達以往本項費率標準者
，每年與利用人約定收取之使用報酬不得高於前1年各類
頻道實收使用報酬數額之10％」，其性質應非附款。理由
如下：緣原處分有關衛星電視臺費率備註部分並非新增，
而係將被上訴人修訂前原公告之衛星電視臺費率之備註部
分加以回復，而該備註部分係經原處分機關98年第6次著
作權審議及調解委員會會議所審定，是時係因被上訴人變
更實務慣行之依雙方協商之點數制計費方式，改採依98年
之衛星電視臺表定費率收費，上訴人依據利用人之建議，
重新審酌被上訴人訂定之衛星電視臺費率，而考量如全面
回歸被上訴人之表定費率收費，將使部分利用人應支付之
使用報酬倍增，為避免立即對市場產生過大之衝擊，並兼
顧費率適用之公平性，上訴人乃於被上訴人原訂費率下增
訂備註，規定被上訴人向利用人收取之使用報酬未達原費
率標準者，每年與利用人約定收取之使用報酬不得高於前
1年各類頻道實收使用報酬數額之10％，以安定市場秩序
，並希冀在被上訴人之費率與大型衛星電視臺利用人須支
付之金額間求取平衡，此為原審認定之事實（原判決事實
及理由四、(二)2.參照）。參以上訴人之說明略以：98年以
前被上訴人並未全面依其表定之衛星電視臺費率向利用人
收取使用報酬，對於少數大型衛星電視臺係以「點數制」
計費，亦即依頻道屬性區分不同點數，而每點之金額則採
每年調升10％之方式計算等情，顯見原處分係就衛星電視
臺音樂頻道等4類頻道，被上訴人所收取之使用報酬未達
以往該項費率之表定標準者，另以備註規定其使用報酬不
得高於前1年各類頻道實收使用報酬數額之10％。職是，
原處分此部分記載，係就特別情況之利用人另作不同之規
制處分，並非對原處分之「效力」加以補充或限制。依前
揭說明，上開備註之法律上性質，自非行政程序法第93條
所定行政處分之附款，原判決認上開備註係附條件之附款
，即有可議。惟本件被上訴人係對原處分包括備註部分均
表不服，而提起撤銷訴訟，其關於訴訟類型之選擇並無錯
誤，原審認定上開備註為附條件之附款雖非正確，然其就
本件適當之訴訟類型應為撤銷訴訟之認定，其結論並無不
合。
(三)、有關原處分變更被上訴人系爭使用報酬率公告所採取之「
二階段收費架構」，回復原先之「一階段收費架構」部分
，原審認為於法有違已如前述。然查：
1.集管條例第25條明定著作權專責機關（即上訴人）得就利
用人異議之使用報酬率加以審議，而其審議之程序、審議
之內容以及決定之作成、生效等事項亦均有明文；同條例
第3條第7款並規定「使用報酬率」之定義為：「集管團體
就其管理之著作財產權供利用人利用而收取使用報酬之計
算基準、比率或數額。」另集管條例第25條之立法理由亦
明載：「二、使用報酬率係作為利用人支付使用報酬之計
算基準，為簽約授權之重要資訊，雖屬私權事項，惟目前
市場上仍存有集管團體與利用人無法達成協商之情事，倘
無適當調和機制協助解決，將延宕授權契約之簽訂，甚而
發生不能利用著作之情形。因此，在集管團體與利用人無
法達成協議時，著作權專責機關宜予協助，爰訂定第1項
，使利用人於對使用報酬率有異議時，得向著作權專責機
關申請審議。」、「五、著作權專責機關審議集管團體之
使用報酬率時，能否變動其計算方式？為免爭議，爰於第
4項明定得予變動。例如：廣播電視之公開播送收費未依
頻道屬性區分，審議時得再予細分；原訂使用報酬率以坪
數計算，審議時得改為以房間數計算等。」由上開相關之
規定及立法理由，可知合理之使用報酬率攸關利用人能否
順利地與集管團體簽訂授權契約，與著作物之利用、文化
之發展及社會公益之增進息息相關，故集管團體訂定使用
報酬率不合理，經利用人對之異議並申請審議時，著作權
專責機關即應審酌各項因素，妥適公平審議，如認申請有
理由時，即應依法決定其使用報酬率。由於使用報酬率之
審議及決定，係具有一般性及通案性之規範，並有高度之
公益性，為使著作權專責機關決定之使用報酬率能公平合
理並兼顧權利人與利用雙方之利益，自應賦予著作權專責
機關充足之權限。集管條例第25條第4項明定著作權專責
機關審議集管團體所定之使用報酬率，得變更計算基準、
比率及數額，即係為實現費率公平合理，維護授權市場順
暢運作，而為之規定。準此，解釋上凡決定使用報酬率之
相關因素，亦即使用報酬率之計算方式，包括架構、費基
、比率或數額，著作權專責機關於作成決定時，均得變動
。上開「一階段收費架構」、「二階段收費架構」，涉及
授權及協商成本簡化等之整體規劃、收費對象及費率之決
定等問題；且依原審確定之事實，「一階段收費架構」並
非免除有線電視臺之使用報酬，而係由源頭端之衛星電視
臺等代為支付，均屬收費架構之問題，依上開說明應屬法
律授權裁量之範圍，著作權專責機關自得依法變更。原判
決認此係向何利用人收取報酬之問題，非利用人所得申請
審議之事項，亦非上訴人審議所得變更之事項，此部分應
由利用人與集管團體自行協商等情，容有適用前揭法規不
當之違誤。
2.被上訴人公告衛星電視臺、購物頻道及有線電視臺費率，
因採「二階段收費架構」，就「衛星電視臺或購物頻道至
有線電視臺」及「有線電視臺至家用臺」兩階段均予收費
，分別公告其使用報酬率。原處分變更為「一階段收費架
構」，統一由源頭端衛星電視臺或購物頻道取得授權，故
僅就該部分訂定使用報酬率，至於有線電視臺之使用報酬
率，則已包含於衛星電視臺或購物頻道之使用報酬率內（
關於有線電視臺費率部分詳如第(四)段所述）。至於究竟採
取「一階段收費架構」抑或「二階段收費架構」較為妥適
？為上訴人裁量之範圍。依行政訴訟法第201條之規定，
行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾
越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷；基此，法
院對於裁量處分，僅得就有無裁量逾越或裁量濫用等情形
加以審查。原判決就裁量有無違法未予審酌，尚有未洽，
實有發回由原審更為審理調查之必要。
3.集管條例第24條第1項就集管團體訂定著作財產權使用報
酬率已明列各項應審酌之因素，是以上訴人審議集管團體
所訂之使用報酬率是否合理時，自亦應究明該條文所定之
各項因素。此外，上訴人為審議集管團體使用報酬率案件
，亦訂有著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則，
基於行政自我拘束原則及禁止恣意原則，上訴人審議時自
應就其所定之因素併為審酌。又行政法院就裁量濫用之審
查，應審查行政機關為裁量決定時有無重要觀點未予斟酌
，或者其判斷係基於不正確之事實關係等裁量錯誤或裁量
怠惰之情形。尤其攸關系爭收費架構裁量判斷之相關重要
因素，更不應遺漏，例如我國衛星電視臺、購物頻道及有
線電視臺之營運形態及彼此之關係如何？衛星電視臺等之
節目經由有線電視臺播送至家用戶者與家用戶利用天線付
費逕行收視者，其經濟收益之比例如何？此部分事實尚有
未明，本院無從自為判決，應由事實審法院就此加以調查
認定。
(四)、另按「依第1項規定申請審議之使用報酬率，有違反法律
規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關得
禁止其實施。」集管條例第25條第8項規定甚明。故著作
權專責機關得禁止其實施者，以所審議之使用報酬率有違
反法律規定，或無法律依據而收取者為限。原處分採行「
一階段收費架構」，並以有線電視臺費率中接收自國內衛
星電視臺及購物頻道之節目，已為衛星電視臺或購物頻道
所取代，乃就被上訴人公告之有線電視臺費率部分，為禁
止實施之處分。按集管條例第25條第4項著作權專責機關
變更集管團體所定之使用報酬率計算基準，本含有不得實
施原使用報酬率之意，本件係因被上訴人原公告之使用報
酬率整體結構經上訴人變更致有線電視臺之費率已包含於
衛星電視臺或購物頻道中，其情形與上開集管條例第25條
第8項規定之要件尚有未合，原處分有關有線電視臺費率
禁止實施部分，尚非適法，併此指明。
