行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
政府資訊公開法屬一般性之資訊公開
2016-11-27
最高行政法院103年度判字第645號行政判決要旨
（一）關於依行政程序法第46條申請（即原處分1）部分：
1.「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」為行政程序法第46條所明定。此種閱覽卷宗請求權之請求權人以當事人或利害關係人為限，故以行政程序之開始進行為前提，係一種「行政程序中之個案資訊公開」，屬程序權利，行政機關若於行政程序中有所決定者，即屬行政程序法第174條所稱之程序行為，依該條前段規定，當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。而教師不服主管教育行政之機關或學校有關其個人之措施，依教師法第29條第1項、第31條第1項及第33條固得提起申訴、再申訴為救濟，然不服申訴、再申訴決定，並非均得提起行政訴訟請求救濟，須視事件之性質而定。
1.「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」為行政程序法第46條所明定。此種閱覽卷宗請求權之請求權人以當事人或利害關係人為限，故以行政程序之開始進行為前提，係一種「行政程序中之個案資訊公開」，屬程序權利，行政機關若於行政程序中有所決定者，即屬行政程序法第174條所稱之程序行為，依該條前段規定，當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。而教師不服主管教育行政之機關或學校有關其個人之措施，依教師法第29條第1項、第31條第1項及第33條固得提起申訴、再申訴為救濟，然不服申訴、再申訴決定，並非均得提起行政訴訟請求救濟，須視事件之性質而定。
又公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，業經司法院釋字第382號解釋在案，而公立學校之教師與學校間具有公法上勤務關係，其與所服務學校間之身分關係，與公務人員類似，故司法院關於公務人員因身分而受處分，得否提起行政訴訟之解釋，於公立學校教師亦應比照適用。參諸司法院釋字第243號、第266號、第298號、第684號解釋，應認主管教育行政機關或公立學校對其學校教師之個人之措施，須係直接影響該教師之服公職權利或其他基本權，或對於教師有重大影響者，始得許受處分之公立學校教師提起行政訴訟。公立學校對於其教師所為成績考核，未改變教師身分，雖得提起申訴、再申訴為救濟，然不得以行政訴訟請求救濟。
2.查上訴人係因不服被上訴人對其所為99學年度成績考核實體決定，於申訴前，依行政程序法第46條規定，向被上訴人申請提供其99學年度成績考核相關資料，經被上訴人以原處分1予以否准，則原處分1核屬行政程序法第46條之程序決定。依上所述，因該成績考核實體決定不涉及教師身分之改變，僅屬管理措施之人事行政行為，上訴人不得提起行政訴訟，則原應附屬於該實體決定一併聲明不服之駁回閱覽卷宗請求之程序決定（原處分1），自不許單獨提起行政訴訟救濟。此亦經原判決論述甚詳，並據以駁回上訴人此部分之請求，上訴意旨空言指摘，自無可採，應認上訴人此部分之上訴，為無理由。
（二）關於依政府資訊公開法申請（即原處分2）部分：
1.為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，乃政府資訊公開法之立法宗旨，此自該法第1條規定可明。同法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7條規定：「（第1項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……五、施政計畫、業務統計及研究報告。……十、合議制機關之會議紀錄。……（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民……，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。…。」第13條第1項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或難於執行者，得僅供閱覽。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應主動公開或應人民申請而提供。如申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之事項者，依第18條第2項「資訊分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。
2.本件上訴人係於對被上訴人就其所為99學年度成績考核規定申訴期間（100年11月4日），依政府資訊公開法，向被上訴人申請提供：99學年度被上訴人教職員工成績考核會議針對上訴人99學年度成績考核之各項資料、所調查之證據及依據、會議紀錄，及上訴人99學年度成績考核表等資訊，經被上訴人否准後，循序提起本件課予義務訴訟，迄原審言詞辯論終結時，該99學年度成績考核行政程序已終結，為原判決依調查證據之辯論結果所確定之事實。又作成系爭成績考核之相關資料隨該成績考核行政程序之終結，已由被上訴人歸檔成為被上訴人持有、保管之一般性政府資訊等情，亦為被上訴人於原審102年10月3日準備程序所陳明。以課予義務訴訟，行政法院須於判決中宣示行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時，原則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準。則上訴人依政府資訊公開法申請被上訴人提供系爭資料時，該等資料雖尚屬該次成績考核特定行政程序中之卷宗資料，然至原審法院言詞辯論終結時，系爭資料既因該特定行政程序終結歸檔成為一般性之政府資訊，原審法院自應基此事實，就上訴人此部分之訴是否符合政府資訊公開法相關規定為有無理由之判斷。乃原判決以：政府資訊公開法規範者為「一般性之政府資訊公開」，本件上訴人申請被上訴人提供之資料，核屬特定個案之卷宗閱覽，不得依政府資訊公開法請求提供該等資訊等詞，據為駁回上訴人此部分申請之部分理由，容有判決適用法規不當之情。
3.原判決雖另以上訴人擬閱覽之99學年度成績考核各項資料、會議紀錄、成績考核表等，並非政府資訊公開法第7條第1項第1款至第9款所列應主動公開之資訊，且被上訴人教師成績考核委員會，係依據教師成績考核辦法第8條規定所組成，為機關內部之任務編組，非機關組織型態，非屬政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之「合議制機關」，故成績考核委員會之會議紀錄並非政府資訊公開法第7條第1項所稱應主動公開之資訊。另99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核表，依教師成績考核辦法之規定，乃被上訴人成績考核行政決定作成前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於教師平日表現之紀錄，並涉及學生家長投訴上訴人不當管教之相關紀錄，應屬成績考核前之處理過程紀錄，並非成績考核評定之基礎原因事實，被上訴人依前開規定應予保密，核屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款得豁免公開之資訊等由，認被上訴人否准提供，尚無不合，而駁回上訴人此部分之訴。
4.然按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」「得心證之理由，應記明於判決。」「判決應作判決書記載下列各款事項：……七、理由。……」「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」行政訴訟法第189條第1項前段、第3項、第209條第1項第7款、第3項分別定有明文。故凡當事人提出之攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決。如對於當事人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，或認定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
5.公立國中教師之年終成績考核，應按其「教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政」等情形，分別依教師成績考核辦法第4條第1項第1款、第2款、第3款規定辦理；觀諸該3款規定內容，教師年終成績考核，亦係以教師平時考核之「優劣事實」為據，亦即教師之平時考核應隨時根據教師之「教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政」等「具體事實」，詳加紀錄；成績考核委員會執行初核時，並應審查受考核教師「平時考核紀錄」及「工作成績、勤惰資料、品德生活紀錄、獎懲紀錄」等資料。倘上開資料，係屬關於考核教師年終成績考核之「基礎事實（有關教師『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』）」，且可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿、相關會議紀錄或其他準備作業等文件分開或遮蔽者，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，依上開「資訊分離原則」仍應公開之。
6.查，被上訴人訴訟代理人於原審103年1月16日準備程序時，曾陳稱：「關於原告（即上訴人）平時考核表紀錄，因未涉及委員作決策部分，此部分尚可切割。……另關於成績考核之基礎事實，例如老師教學服務、品德生活、處理行政等具體事實，教學進度部分，因未涉及委員或第三人，此部分我們可提供，……原告平時考核紀錄表，關於勤惰資料、獎懲紀錄等未涉及第三人而可提供原告閱覽。」「（會議紀錄有關原告部分係案由四，並未記載討論過程，決議結果則係無記名投票……此部分可否提供原告閱覽？）如要提供原告閱覽，須遮蓋其他人部分，我們可以將
與原告無關部分遮蔽後提供閱覽。」等語在卷。如其陳述屬實，本件縱認上訴人請求提供之資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」限制公開或不予提供之政府資訊；然該等資料中是否如上訴人所主張，存有屬於據以考核上訴人（教師）年終成績之基礎事實（即有關考核上訴人符合教師成績考核辦法第4條第1項第2款之『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』），並可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿或其他準備作業等文件分開或遮蔽之相關事實資料，而無涉洩漏考核過程之內部意見溝通或思辯資訊，屬應予提供之文件，即非無疑。原判決未審酌上開事證及上訴人之主張，逕認上訴人申請提供之99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核表，依教師成績考核辦法之規定，乃被上訴人成績考核行政決定作成之前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於教師平日表現之紀錄，並涉及學生家長投訴上訴人不當管教之相關紀錄，應屬成績考核前之處理過程紀錄，並非成績考核評定之基礎原因事實，屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款得豁免公開之資訊，而駁回上訴人此部分之訴，自與證據及經驗、論理法則有違。然因原判決就被上訴人上開陳述之真偽，並未認定，且究有若干資訊屬依分離原則所得提供，仍須經原審法院詳加調查釐清，本院尚無從自行認定判斷。
（三）綜上所述，本件關於依行政程序法第46條請求閱覽卷宗部分，原判決之認事用法均無違誤，應予維持；上訴人就此部分空言指摘，為無理由，應予駁回。至依政府資訊公開法申請提供資訊部分，原判決適用法律容有上揭未盡允洽情形，且上訴人申請提供之資訊，究有無得依分離原則提供者？可提供之資訊為何？因原判決未審認，本院尚無從自行判斷，爰將此部分之原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
2.查上訴人係因不服被上訴人對其所為99學年度成績考核實體決定，於申訴前，依行政程序法第46條規定，向被上訴人申請提供其99學年度成績考核相關資料，經被上訴人以原處分1予以否准，則原處分1核屬行政程序法第46條之程序決定。依上所述，因該成績考核實體決定不涉及教師身分之改變，僅屬管理措施之人事行政行為，上訴人不得提起行政訴訟，則原應附屬於該實體決定一併聲明不服之駁回閱覽卷宗請求之程序決定（原處分1），自不許單獨提起行政訴訟救濟。此亦經原判決論述甚詳，並據以駁回上訴人此部分之請求，上訴意旨空言指摘，自無可採，應認上訴人此部分之上訴，為無理由。
（二）關於依政府資訊公開法申請（即原處分2）部分：
1.為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，乃政府資訊公開法之立法宗旨，此自該法第1條規定可明。同法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7條規定：「（第1項）下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……五、施政計畫、業務統計及研究報告。……十、合議制機關之會議紀錄。……（第3項）第1項第10款所稱合議制機關之會議紀錄，指由依法獨立行使職權之成員組成之決策性機關，其所審議議案之案由、議程、決議內容及出席會議成員名單。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民……，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。…。」第13條第1項規定：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影。其涉及他人智慧財產權或難於執行者，得僅供閱覽。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政府資訊公開法屬「一般性之資訊公開」，依該法申請行政機關提供資訊之權利，係屬「實體權利」，凡與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，除具有同法第18條所定應限制公開或不予提供之情形外，政府均應主動公開或應人民申請而提供。如申請提供之政府資訊中含有第18條第1項各款規定限制公開或不予提供之事項者，依第18條第2項「資訊分離原則」，受理申請之政府機關仍應就可公開部分提供之。
2.本件上訴人係於對被上訴人就其所為99學年度成績考核規定申訴期間（100年11月4日），依政府資訊公開法，向被上訴人申請提供：99學年度被上訴人教職員工成績考核會議針對上訴人99學年度成績考核之各項資料、所調查之證據及依據、會議紀錄，及上訴人99學年度成績考核表等資訊，經被上訴人否准後，循序提起本件課予義務訴訟，迄原審言詞辯論終結時，該99學年度成績考核行政程序已終結，為原判決依調查證據之辯論結果所確定之事實。又作成系爭成績考核之相關資料隨該成績考核行政程序之終結，已由被上訴人歸檔成為被上訴人持有、保管之一般性政府資訊等情，亦為被上訴人於原審102年10月3日準備程序所陳明。以課予義務訴訟，行政法院須於判決中宣示行政機關是否有義務為某一行政行為，其判斷基準時，原則上以事實審法院言詞辯論終結時之法令及事實狀態為準。則上訴人依政府資訊公開法申請被上訴人提供系爭資料時，該等資料雖尚屬該次成績考核特定行政程序中之卷宗資料，然至原審法院言詞辯論終結時，系爭資料既因該特定行政程序終結歸檔成為一般性之政府資訊，原審法院自應基此事實，就上訴人此部分之訴是否符合政府資訊公開法相關規定為有無理由之判斷。乃原判決以：政府資訊公開法規範者為「一般性之政府資訊公開」，本件上訴人申請被上訴人提供之資料，核屬特定個案之卷宗閱覽，不得依政府資訊公開法請求提供該等資訊等詞，據為駁回上訴人此部分申請之部分理由，容有判決適用法規不當之情。
3.原判決雖另以上訴人擬閱覽之99學年度成績考核各項資料、會議紀錄、成績考核表等，並非政府資訊公開法第7條第1項第1款至第9款所列應主動公開之資訊，且被上訴人教師成績考核委員會，係依據教師成績考核辦法第8條規定所組成，為機關內部之任務編組，非機關組織型態，非屬政府資訊公開法第7條第1項第10款規定之「合議制機關」，故成績考核委員會之會議紀錄並非政府資訊公開法第7條第1項所稱應主動公開之資訊。另99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核表，依教師成績考核辦法之規定，乃被上訴人成績考核行政決定作成前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於教師平日表現之紀錄，並涉及學生家長投訴上訴人不當管教之相關紀錄，應屬成績考核前之處理過程紀錄，並非成績考核評定之基礎原因事實，被上訴人依前開規定應予保密，核屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款得豁免公開之資訊等由，認被上訴人否准提供，尚無不合，而駁回上訴人此部分之訴。
4.然按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」「得心證之理由，應記明於判決。」「判決應作判決書記載下列各款事項：……七、理由。……」「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」行政訴訟法第189條第1項前段、第3項、第209條第1項第7款、第3項分別定有明文。故凡當事人提出之攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，而將得心證之理由記明於判決。如對於當事人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，或認定事實徒憑臆測而不憑證據者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
5.公立國中教師之年終成績考核，應按其「教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政」等情形，分別依教師成績考核辦法第4條第1項第1款、第2款、第3款規定辦理；觀諸該3款規定內容，教師年終成績考核，亦係以教師平時考核之「優劣事實」為據，亦即教師之平時考核應隨時根據教師之「教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政」等「具體事實」，詳加紀錄；成績考核委員會執行初核時，並應審查受考核教師「平時考核紀錄」及「工作成績、勤惰資料、品德生活紀錄、獎懲紀錄」等資料。倘上開資料，係屬關於考核教師年終成績考核之「基礎事實（有關教師『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』）」，且可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿、相關會議紀錄或其他準備作業等文件分開或遮蔽者，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿、或簽呈意見本身，無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，依上開「資訊分離原則」仍應公開之。
6.查，被上訴人訴訟代理人於原審103年1月16日準備程序時，曾陳稱：「關於原告（即上訴人）平時考核表紀錄，因未涉及委員作決策部分，此部分尚可切割。……另關於成績考核之基礎事實，例如老師教學服務、品德生活、處理行政等具體事實，教學進度部分，因未涉及委員或第三人，此部分我們可提供，……原告平時考核紀錄表，關於勤惰資料、獎懲紀錄等未涉及第三人而可提供原告閱覽。」「（會議紀錄有關原告部分係案由四，並未記載討論過程，決議結果則係無記名投票……此部分可否提供原告閱覽？）如要提供原告閱覽，須遮蓋其他人部分，我們可以將
與原告無關部分遮蔽後提供閱覽。」等語在卷。如其陳述屬實，本件縱認上訴人請求提供之資訊屬政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」限制公開或不予提供之政府資訊；然該等資料中是否如上訴人所主張，存有屬於據以考核上訴人（教師）年終成績之基礎事實（即有關考核上訴人符合教師成績考核辦法第4條第1項第2款之『教學、訓輔、服務、品德生活、處理行政』等『具體事實』），並可與辦理該成績考核而屬應保密（限制公開或不予提供）之內部單位擬稿或其他準備作業等文件分開或遮蔽之相關事實資料，而無涉洩漏考核過程之內部意見溝通或思辯資訊，屬應予提供之文件，即非無疑。原判決未審酌上開事證及上訴人之主張，逕認上訴人申請提供之99學年度成績考核資料、會議紀錄、成績考核表，依教師成績考核辦法之規定，乃被上訴人成績考核行政決定作成之前之擬稿或其他準備作業之文件，為對於教師平日表現之紀錄，並涉及學生家長投訴上訴人不當管教之相關紀錄，應屬成績考核前之處理過程紀錄，並非成績考核評定之基礎原因事實，屬政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款得豁免公開之資訊，而駁回上訴人此部分之訴，自與證據及經驗、論理法則有違。然因原判決就被上訴人上開陳述之真偽，並未認定，且究有若干資訊屬依分離原則所得提供，仍須經原審法院詳加調查釐清，本院尚無從自行認定判斷。
（三）綜上所述，本件關於依行政程序法第46條請求閱覽卷宗部分，原判決之認事用法均無違誤，應予維持；上訴人就此部分空言指摘，為無理由，應予駁回。至依政府資訊公開法申請提供資訊部分，原判決適用法律容有上揭未盡允洽情形，且上訴人申請提供之資訊，究有無得依分離原則提供者？可提供之資訊為何？因原判決未審認，本院尚無從自行判斷，爰將此部分之原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
