行政法類
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工業區開發管理基金與公法上不當得利之認定
2012-10-26
最高行政法院100年度判字第2251號判決要旨
(一)按「興辦工業人租購工業區土地，應於核准設廠之日起1年內，按照核定計畫開始使用。……」「興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，應按照核定計畫完成使用，並取得工廠登記證。……」「興辦工業人租購之工業區土地或標準廠房，違反第35條或第36條或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關依左列規定處理：一承購之土地，照原購買地價強制收買；承購之標準廠房，照原購買價格，扣除房屋折舊後之餘額強制收買。」行為時促產條例第35條、第36條、第38條定有明文。是依促產條例第38條規定，得強制收買者，以興辦工業人違反同條例第35條、第36條規定，未按照核定計畫完成使用為要件，至於其未按照核定計畫核定使用，是否可歸責於興辦工業人，則非所問。
次按司法院釋字第515號解釋：「中華民國79年12月29日公布之促進產業升級條例第38條關於興辦工業人租購工業區土地或標準廠房，未依該條例第35條於核准設廠之日起1年內，按照核定計畫開始使用，或未於第36條所定延展期間內開始使用，或不依核定計畫使用者，得由工業主管機關照土地或廠房原購買價格（其屬廠房或自行興建之建築改良物者，則應扣除房屋折舊）強制收買之規定，係為貫徹工業區之土地廠房應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的而使用，並避免興辦工業人利用國家開發之工業區及給予租稅優惠等獎勵措施，購入土地廠房轉售圖利或作不合目的之使用，乃增進公共利益所必要，符合憲法第23條之比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。上開條例第34條第1項規定，工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人分別按土地承購價額或標準廠房、各種建築物承購價額百分之3或百分之1繳付工業區開發管理基金。此一基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費，並非原購買土地或廠房等價格之一部分，該條例施行細則第96條：『本條例第38條第1項第1款所稱原購買地價及原購買價格，不包括承購時隨價繳付之工業區開發管理基金』，此對購買土地及廠房後未能於前開1年內使用而僅繳付價金者，固無不合。
惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依上開條例第38條之規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，其自始既未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。依上開細則之規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違，該細則此部分規定，並不排除上述返還請求權之行使。至興辦工業人有無可歸責事由，是否已受領其他相當之補償，係屬事實認定問題，不在本解釋範圍，併此指明。」
(二)查本件上訴人繳交系爭管理基金乃源於行為時獎勵投資條例（該條例已於80年1月30日公告廢止）第64條第2項規定：「政府及政府委託開發之工業區土地出售時，由承購人按承購地價繳付百分之3至百分之5之工業區開發管理基金；其保管及運用辦法，由行政院定之。」復依79年12月29日訂定之促產條例第34條規定：「工業主管機關依本條例開發之工業區，除社區用地外，其土地、標準廠房或各種建築物出售時，應由承購人按左列規定，繳付工業區開發管理基金：一 土地按承購價額繳付百分之3。二 標準廠房或各種建築物按承購價額繳付百分之1。工業區土地、標準廠房或各種建築物出售時，其超過成本之售價收入，撥充工業區開發管理基金。工業區開發管理基金保管及運用辦法，由行政院定之。工業區開發管理基金不足運用時，政府得編列預算支應。」再依80年10月7日訂定之工業區開發管理基金收支保管及運用辦法（下稱基金收支保管及運用辦法）第6條規定：「本基金之用途如左：一 工業區開發之投資或貸款或參加投資於工業區相關之事業。二 工業主管機關依本條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物所需資金。三 已開發之工業區，其土地經較長期間仍未出售，由於開發成本利息之累積，致售價超過附近使用性質相同土地之地價時，得以本基金貸款利息補貼之。四 工業區開發相關之研究規劃、宣導經費及本基金保管運用委員會與工業區管理機構之經費。五金融機構轉貸本基金之手續費。六 其他有關支出。」故可知工業區開發管理基金，係為支應工業區開發、管理之公共任務所需經費而課徵者，性質上屬用於特定目的用途之公法上負擔。是項基金，係承購土地時始發生繳交情事，於繳交土地價款時，一併繳付後，解交國庫，作為常設之非營業循環基金，供各工業區開發或投資暨工業主管機關依促產條例第38條規定強制收買或收回工業區土地、標準廠房或補償興辦工業人自行興建之建築改良物等所需資金。足見該管理基金之收取，並非僅供個別所承購之土地開發、管理使用。茲依上揭司法院釋字第515號解釋意旨可知，工業區開發管理基金係專對承購工業區土地、廠房及其他建築物興辦工業人課徵，用於挹注工業區開發及管理之所需，性質上相當於對有共同利益群體者所課徵之特別公課及使用規費。惟興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依行為時促產條例第38條之規定強制買回，若係非可歸責於興辦工業人之事由者，其既自始未成為特別公課徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。反之，若強制收買之事由係可歸責於興辦工業人者，不予返還開發管理基金，即不構成公法上不當得利。
