行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
行政罰與一事不二罰原則之解釋與運用
2015-02-01
臺北高等行政法院103年度訴字第890號行政判決要旨﹝二﹞
按行政罰法第24條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2 項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」本條立法理由載稱：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」
次按行政法著重於「行政法上義務」之遵守，對於違反行政法上義務者，前揭行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院103 年度判字第81號判決意旨參照）。又按行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。且「行政法上一行為」之概念，亦當與「刑法上一行為」有所區別，因刑法係著眼於法益之保護，行政法則著重於行政法上義務之遵守，故通常「刑法上一行為」即可認為「行政法上一行為」，而「行政法上一行為」卻可能構成「刑法上數行為」（最高行政法院103 年度判字第62號判決意旨參照）。
又按「行政罰法第24、25條等規定參照，違法行為究應評價為『一行為』或『數行為』並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同。」業經法務部102年1 月23日法律字第10100258120號函釋在案。
另按96年9 月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204 次委員會會議紀錄附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」，此係為防範建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後，於建造建築物時以平面類似住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅使用，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，戕害都市計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市場競爭秩序，是以如工商混合區等類型建築基地於開發設計階段，申請臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會進行都市審議程序時，建築物各樓層之廁所、茶水間、機電設備空間等服務性空間均不得留設於專有部分，而應集中留設於共用部分，以提供公眾使用，且經都市審議通過、建築物按核准圖說興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能。
經查：原告於都市○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更，惟原告竟仍於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，業如前述。是原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，究為「一行為」或「數行為」？參諸前揭說明，須就個案具體事實予以綜合判斷-亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。故本院審認系爭建物第1 層至第10層之梯廳、公共廁所各為獨立之使用單元，而原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，依社會通念而言，應係分層施作而非同一時間為之；又系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100年9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案；且經被告以102 年4 月18日函處30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善後，期限屆滿仍未改善，其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，乃認原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰，自不構成「自然上一行為」或「法律上一行為」。
從而，被告依建築法第91條第1 項第2 款規定，以系爭建物第1層至第10層之各層共用部分，均分別有違規，分別處予以罰鍰，即應以每層樓30萬元裁處原告計300 萬元（第1 層至第10層，總計300 萬元）罰鍰，經核於法並無不合。
次按行政法著重於「行政法上義務」之遵守，對於違反行政法上義務者，前揭行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之（最高行政法院103 年度判字第81號判決意旨參照）。又按行政罰法係採「分別處罰原則」，申言之，不論數行為係違反同一行政法上義務或不同行政法上義務規定，均予以分別處罰。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」；所謂「數行為」，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」者而言。至違反行政法上義務之行為是否為「一行為」，須就個案具體事實予以綜合判斷- 亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。且「行政法上一行為」之概念，亦當與「刑法上一行為」有所區別，因刑法係著眼於法益之保護，行政法則著重於行政法上義務之遵守，故通常「刑法上一行為」即可認為「行政法上一行為」，而「行政法上一行為」卻可能構成「刑法上數行為」（最高行政法院103 年度判字第62號判決意旨參照）。
又按「行政罰法第24、25條等規定參照，違法行為究應評價為『一行為』或『數行為』並非僅就法規與法規間關連或抽象事實予以抽象判斷，必須就具體個案事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件實現、受侵害法益及所侵害法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定，即將因個案具體情節不同，結果未必相同。」業經法務部102年1 月23日法律字第10100258120號函釋在案。
另按96年9 月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第204 次委員會會議紀錄附帶決議：「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」，此係為防範建商以低於住宅區市場行情之價格購入此類土地後，於建造建築物時以平面類似住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅使用，藉以提昇銷售量而獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規而遭裁罰之風險，戕害都市計畫之發展，影響合法建築開發業者之權益，妨害建築市場競爭秩序，是以如工商混合區等類型建築基地於開發設計階段，申請臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會進行都市審議程序時，建築物各樓層之廁所、茶水間、機電設備空間等服務性空間均不得留設於專有部分，而應集中留設於共用部分，以提供公眾使用，且經都市審議通過、建築物按核准圖說興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能。
經查：原告於都市○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中留設於公共空間且嗣後不得擅自變更，惟原告竟仍於系爭建物興建完工領得使用執照後，擅自將共用部分之設施設備變更，業如前述。是原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，究為「一行為」或「數行為」？參諸前揭說明，須就個案具體事實予以綜合判斷-亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。故本院審認系爭建物第1 層至第10層之梯廳、公共廁所各為獨立之使用單元，而原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，依社會通念而言，應係分層施作而非同一時間為之；又系爭建物於預售屋銷售階段時，原告即因對系爭建物之銷售平面圖作虛偽不實及引人錯誤之表示，經行政院公平交易委員會以100年9 月8 日公處字第100165號處分書處罰鍰180 萬元在案；且經被告以102 年4 月18日函處30萬元罰鍰，並限於文到次日起6 個月內改善後，期限屆滿仍未改善，其違反行政法上義務行為應受責難程度及所生後續影響重大等情，乃認原告擅自將梯廳及公共廁所違規變更為信箱牆及空調機房之行為，係多次違反同一行政法上義務規定，係屬數行為，應分別予以處罰，自不構成「自然上一行為」或「法律上一行為」。
從而，被告依建築法第91條第1 項第2 款規定，以系爭建物第1層至第10層之各層共用部分，均分別有違規，分別處予以罰鍰，即應以每層樓30萬元裁處原告計300 萬元（第1 層至第10層，總計300 萬元）罰鍰，經核於法並無不合。
