民事類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
公有土地出租設置臨時停車場違反都市計畫法之效力
2014-11-30
最高法院103年度台上字第976號民事判決要旨
按民法第七十一條之禁止規定，究為取締規定或效力規定，應綜合法規意旨，權衡相衝突的利益（法益的種類、交易安全，其所禁止者究係針對雙方當事人或僅一方當事人等）加以認定。而都市計畫法第三十七條、第三十八條規定：「其他行政、文教、風景等使用區內土地及建築物，以供其規定目的之使用為主」、「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用」，雖為禁止規定，惟停車場法第十一條第一項亦規定：「都市計畫範圍內之公、私有空地，其土地所有人、土地管理機關、承租人、地上權人得擬具臨時路外停車場設置計畫，載明其設置地點、方式、面積及停車種類、使用期限及使用管理事項，並檢具土地權利證明文件，申請當地主管機關會商都市計畫主管機關及有關機關核准後，設置平面式、立體式、機械式或塔臺式臨時路外停車場；在核定使用期間，不受都市計畫法令土地使用分區管制有關區位、用途、建蔽率、容積率、建築高度等相關限制。」已明定在具備上開規定之情形下，得排除都市計畫法關於土地使用分區管制之限制，可見上述之禁止規定，並非絕對不得違反。若將業經核定於使用期間設置臨時停車場之行為，解釋為違反都市計畫法第三十八條之規定而無效，勢必使土地閒置或低度利用，造成停車空間不足之現象，與都市計畫法改善環境之立法目的相違。審酌法律行為之內容及所導致之結果，自應將上開法條解釋為取締規定。至於都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第三條第五款之規定，與都市計畫法第三十七條、第三十八條規定性質之認定無直接關連。另兩造於招標契約成立後，並無另為解除或終止之合意。從而，被上訴人依上開法律關係，請求上訴人簽訂如附件所示租賃契約，為有理由，為其心證之所由得，爰維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回上訴人之上訴。
查國家為維持社會秩序、增進公共利益、確保人民福祉及貫徹政府政策，在不違反憲法第二十三條之比例原則下所制定之行政法規，其規範內容若在禁止當事人（包括政府機關及人民）為一定行為，而屬於民法第七十一條前段所稱之「禁止規定」者。倘權衡該規定之立法精神、規範目的及法規之實效性，並斟酌其規範倫理性質之強弱、法益衝突之情形、締約相對人之期待、信賴保護之利益與交易之安全，暨當事人間之誠信及公平，足認該規定僅在於禁遏當事人為一定行為，而非否認該行為之私法效力者，性質上應僅屬取締規定而非效力規定，當事人間本於自由意思所成立之法律行為，縱違反該項禁止規定，亦仍應賦予私法上之法律效果，以合理兼顧行政管制之目的及契約自由之保護。又契約成立後，基於契約之拘束力，除當事人同意或有解除、終止原因外，不容一造任意反悔毀約。本件系爭土地為學校用地，上訴人將系爭土地作為臨時路外停車場使用出租，辦理公開招標，由被上訴人得標，兩造成立招投標契約，上訴人依系爭投標須知第十六條之約定，負有簽訂租賃契約之義務，乃原審所合法確定之事實。而兩造上述招投標之行為，雖違反都市計畫法第三十七條、第三十八條之規定，惟觀諸停車場法第十一條第一項規定：都市計畫範圍內之公、私有空地，得由土地管理機關或承租人等依一定之程序，申請當地主管機關會商都市計畫主管機關及有關機關核准後，設置臨時路外停車場。且都市計畫法之立法目的係在促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展並對土地使用作合理之規劃（該法第一條、第三條參照），足見上開規定，並未強力介入或干預政府機關對於都市計畫內之空地，依其行政裁量權作為設置臨時路外停車場使用而出租之行為，顯然並非具有強烈之規範倫理色彩。再衡以系爭土地係經上訴人依法定程序辦理公開招標，而由被上訴人按系爭投標須知得標，被上訴人對於兩造因招投標意思表示合致所成立之法律行為，必存有充分之信賴及相當之期待，依上說明，自應將上述規定解釋為取締規定，就系爭招投標契約賦予私法上之效力，庶符誠信與公平。原審本此見解而為上訴人不利之論斷，經核於法洵無違誤。又本件之招投標行為係以私法上租賃之權利義務作為標的，非屬行政契約，上訴人自不得根據行政程序法第一百四十六條第一項之規定，調整契約之內容或終止契約，原審對此雖漏未論述，但不影響判決結果。
查國家為維持社會秩序、增進公共利益、確保人民福祉及貫徹政府政策，在不違反憲法第二十三條之比例原則下所制定之行政法規，其規範內容若在禁止當事人（包括政府機關及人民）為一定行為，而屬於民法第七十一條前段所稱之「禁止規定」者。倘權衡該規定之立法精神、規範目的及法規之實效性，並斟酌其規範倫理性質之強弱、法益衝突之情形、締約相對人之期待、信賴保護之利益與交易之安全，暨當事人間之誠信及公平，足認該規定僅在於禁遏當事人為一定行為，而非否認該行為之私法效力者，性質上應僅屬取締規定而非效力規定，當事人間本於自由意思所成立之法律行為，縱違反該項禁止規定，亦仍應賦予私法上之法律效果，以合理兼顧行政管制之目的及契約自由之保護。又契約成立後，基於契約之拘束力，除當事人同意或有解除、終止原因外，不容一造任意反悔毀約。本件系爭土地為學校用地，上訴人將系爭土地作為臨時路外停車場使用出租，辦理公開招標，由被上訴人得標，兩造成立招投標契約，上訴人依系爭投標須知第十六條之約定，負有簽訂租賃契約之義務，乃原審所合法確定之事實。而兩造上述招投標之行為，雖違反都市計畫法第三十七條、第三十八條之規定，惟觀諸停車場法第十一條第一項規定：都市計畫範圍內之公、私有空地，得由土地管理機關或承租人等依一定之程序，申請當地主管機關會商都市計畫主管機關及有關機關核准後，設置臨時路外停車場。且都市計畫法之立法目的係在促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展並對土地使用作合理之規劃（該法第一條、第三條參照），足見上開規定，並未強力介入或干預政府機關對於都市計畫內之空地，依其行政裁量權作為設置臨時路外停車場使用而出租之行為，顯然並非具有強烈之規範倫理色彩。再衡以系爭土地係經上訴人依法定程序辦理公開招標，而由被上訴人按系爭投標須知得標，被上訴人對於兩造因招投標意思表示合致所成立之法律行為，必存有充分之信賴及相當之期待，依上說明，自應將上述規定解釋為取締規定，就系爭招投標契約賦予私法上之效力，庶符誠信與公平。原審本此見解而為上訴人不利之論斷，經核於法洵無違誤。又本件之招投標行為係以私法上租賃之權利義務作為標的，非屬行政契約，上訴人自不得根據行政程序法第一百四十六條第一項之規定，調整契約之內容或終止契約，原審對此雖漏未論述，但不影響判決結果。
