行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
土地徵收、違法承繼理論
2014-11-29
最高行政法院103年度判字第453號行政判決要旨
土地徵收條例第44條第1項「區段徵收範圍內土地，經規劃整理後，除依第43條規定配回原管理機關及第43條之1規定配售外，其處理方式如下：一、抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（市）主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之。二、道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。三、前款以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。四、國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。五、其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權。」係區段徵收開發範圍內土地，經規劃整理後得為如何使用之規定，依其第4款「經行政院專案核准所需土地得以讓售」之規定，固賦與行政院得以專案核准方式讓售區段徵收開發範圍內之土地，惟在區段徵收範圍內土地在未完成都市計畫變更，確定各筆土地之分區使用及範圍前，並無法依該規定為讓售之執行。是前行政院長吳敦義基於其與苗栗縣大埔農地農戶代表於99年8月17日會晤獲致之結論，雖於99年8月19日行政院第3209次會議提示：「建物及基地採原位置保留；集中劃設農用土地，按其原有農地面積以專案讓售方式辦理」，並以行政院秘書長99年8月26日函檢送上開提示予被上訴人及參加人以供辦理，應僅係行政院所為之政策性的原則指示，尚未有具體之讓售對象與內容，尚非係依土地徵收條例第44條第1項第4款規定行使核准讓售區段徵收土地之權利，而非行政處分，自無從對參加人所擬定並完成之都市計畫個別變更產生構成要件效力，就其內容言，亦難認行政機關與上訴人間已有行政契約之存在。上訴人以行政院長之指示為授益行政處分，99年8月17日研商會議結論，縱非行政處分，亦為行政契約，主張原判決未予審酌，放任被上訴人及參加人違背禁反言原則及誠信原則，有適用法令之違誤，仍難認為有據。
又學理上所稱「違法性承繼理論」，係以行政處分之作成，應以他行政處分之合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違法，則後處分之合法性，即受影響。因此，二行政處分間，如不存在前開關係，即非「違法性承繼理論」所討論適用之對象。查「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。（第3項）第1項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。（第4項）第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。」為土地徵收條例第4條第1項、第2項、第3項及第4項所規定。又「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理變更都市計畫者，直轄市或縣（市）政府應依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討變更。但符合同法第27條規定者，得辦理迅行變更。」、「（第1項）區段徵收範圍勘定後，應配合辦理迅行變更、新訂或擴大都市計畫者，應於1年6個月內發布實施主要計畫，並於主要計畫發布實施後六個月內發布實施細部計畫。（第2項）前項迅行變更、新訂或擴大都市○○○區○○○街計畫或特定區計畫者，其主要計畫得與細部計畫合併辦理，並於1年6個月內發布實施。（第3項）先行區段徵收地區，應於區段徵收公告期滿1年內發布實施都市計畫。」分別為依土地徵收條例第4條第6項所授權訂定之區段徵收實施辦法第7條及第11條所規定。依此可知，土地徵收條例第4條第1項第1款至第4款所為之區段徵收，固須有相對應之都市計畫配合，然該都市計畫可能係依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討，所為之新訂都市計畫或擴大都市計畫，亦可能係依同法第27條規定，所為之都市計畫個別變更。因此，除依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討，所為之新訂或擴大都市計畫，因係法規性質，既非行政處分，依前所述，當無學理上所稱「違法性承繼理論」之適用外；依區段徵收實施辦法第9條規定，先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第27條規定辦理時，依土地徵收條例第4條第2項及區段徵收實施辦法第11條第3項規定，應於區段徵收公告期滿1年內發布實施都市○○○○區段徵收生效時，有關之都市計畫有尚未發布實行之可能。依上，可知我國先行區段徵收在法制之設計上，尚無都市計畫之合法，須以區段徵收處分合法存在為前提之關係。
又學理上所稱「違法性承繼理論」，係以行政處分之作成，應以他行政處分之合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違法，則後處分之合法性，即受影響。因此，二行政處分間，如不存在前開關係，即非「違法性承繼理論」所討論適用之對象。查「（第1項）有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。（第2項）前項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制。（第3項）第1項第5款之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。（第4項）第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第2項之規定辦理；未涉及者，得依前項之規定辦理。」為土地徵收條例第4條第1項、第2項、第3項及第4項所規定。又「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理變更都市計畫者，直轄市或縣（市）政府應依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討變更。但符合同法第27條規定者，得辦理迅行變更。」、「（第1項）區段徵收範圍勘定後，應配合辦理迅行變更、新訂或擴大都市計畫者，應於1年6個月內發布實施主要計畫，並於主要計畫發布實施後六個月內發布實施細部計畫。（第2項）前項迅行變更、新訂或擴大都市○○○區○○○街計畫或特定區計畫者，其主要計畫得與細部計畫合併辦理，並於1年6個月內發布實施。（第3項）先行區段徵收地區，應於區段徵收公告期滿1年內發布實施都市計畫。」分別為依土地徵收條例第4條第6項所授權訂定之區段徵收實施辦法第7條及第11條所規定。依此可知，土地徵收條例第4條第1項第1款至第4款所為之區段徵收，固須有相對應之都市計畫配合，然該都市計畫可能係依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討，所為之新訂都市計畫或擴大都市計畫，亦可能係依同法第27條規定，所為之都市計畫個別變更。因此，除依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討，所為之新訂或擴大都市計畫，因係法規性質，既非行政處分，依前所述，當無學理上所稱「違法性承繼理論」之適用外；依區段徵收實施辦法第9條規定，先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第27條規定辦理時，依土地徵收條例第4條第2項及區段徵收實施辦法第11條第3項規定，應於區段徵收公告期滿1年內發布實施都市○○○○區段徵收生效時，有關之都市計畫有尚未發布實行之可能。依上，可知我國先行區段徵收在法制之設計上，尚無都市計畫之合法，須以區段徵收處分合法存在為前提之關係。
