行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
環境影響評估程序、裁量怠惰
2014-11-29
最高行政法院103年度判字第475號行政判決要旨
一、環境保護為長期確保人類生存以及社會、經濟發展基礎，邁向永續發展所必需。為達此目的，立法者針對特殊環境保護作用制定諸多與環境保護相關之環評法、空氣污染防制法、噪音管制法、水污染防治法、廢棄物清理法、飲用水管理條例、環境用藥管理法、毒性化學物質管理法、公害糾紛處理法、水利法、自來水法、森林法、水土保持法、野生動物保育法、礦業法、漁業法、文化資產保存法、國家公園法、區域計畫法、都市計畫法、山坡地保育利用條例、農業發展條例及發展觀光條例、土壤及地下水污染整治法等法律，分屬不同之主管機關。此等與環境保護相關之法律在體系上可分為預防、管制、救濟暨整治三大體系。而環評乃對於開發行為之抽象風險所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響，此參該法第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法……。」足明。同法第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……七、文教、醫療建設之開發。……」所稱「對環境有不良影響之虞者」，依同法施行細則第6條規定，係指引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象、危害自然資源之合理利用、破壞自然景觀或生態環境、破壞社會、文化或經濟環境等情形。亦即符合上開第5條第1項所列之開發行為，如有引起上述對環境之污染、破壞等不良影響之虞者，應先依環評法規定實施環評。若開發單位提出之環境影響說明書未經（環評主管機關）完成審查或評估書未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者，無效，環評法第14條可參。依同法第16條、第17條及第18條第1、3項規定，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，且開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。依此等規定，環評完成後，開發行為進行中及完成後使用時，主管機關雖仍需進行事後的監督，然其目的僅在督促開發單位切實執行環評說明書、評估書所載內容及審查結論，避免開發單位於通過環評後怠於履行其法定義務。至開發單位於開發行為中或完成開發使用時，如怠於履行上開環評規定所課與之切實執行環評內容與審查結論義務，環評主管機關依環評法第23條規定，雖得對開發單位為罰鍰並限期改善、按日連續處罰、停止開發、函請目的事業主管廢止其開發許可等處分，然就違反環評義務所衍生對上述環評法施行細則第6條規定之各環境法益造成危險及損害時，因實體法上針對各環境法益之保護已有特別法規（例如水污染防治法、空氣污染防制法、廢棄物清理法、土壤及地下水污染整治法等）予以具體之管制、整治等規範，則就管制、整治環境污染之事項，自應依各該特別法規為之，不在環評程序規範範圍內。此由環評法第23條第6項：「前項停止實施開發行為期間，為防止環境影響之程度、範圍擴大，主管機關應會同有關機關，依據相關法令要求開發單位進行復整改善……。」可證開發行為之實施縱對環境造成一定程度影響或有範圍擴大情形而有復整改善必要時，亦應由環評主管機關會同有關機關，依據相關（管制、整治）法令要求開發單位進行，而非逕由環評主管機關依據環評法規定即可逕命開發單位進行復整改善。
二、又按「本方案所指營建廢棄土之種類，包括建築工程……施工所產生之剩餘土石方……。至營建工程產生之剩餘土石方……可供回收處理再生利用者，自屬有用之土方資源。」「建築工程廢棄土處理：(一)直轄市、縣(市)政府主管建築機關，審核建築施工計畫，內容應包括棄土處理計畫。(二)承造人申報開工，應檢附核准之棄土場證明，送當地主管建築機關備案。……(四)直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所，對承造人所報棄土處理計畫，應予列管並定期派員檢查或核對棄土處理紀錄。(五)違規棄土者，應由直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所主管建築機關勒令承造人按規定限期清除違規現場回復原狀，逾期未清除回復原狀者，得依建築法第58條規定勒令停工，以及依營造業管理規則規定移送懲戒。……」為行為時內政部訂定之「營建廢棄土處理方案」第2點、第3點所規定；此於內政部嗣後修訂之「營建剩餘土石方處理方案」第2點、第3點亦有相類規定。桃園縣政府為有效管理該縣轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，亦訂有「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」，其現行第34條（96年3月12日修正前係規定於第36條）規定：「建築工程承造人違規棄置營建剩餘土石方，有危害公共安全、妨礙公共交通或妨礙公共衛生之情形者，由本府勒令承造人按規定限期清除違規現場，回復原土地使用目的與功能，逾期未清除回復原使用目的與功能者，除依建築法第58條規定勒令停工外，並依廢棄物清理法移送環境保護主管單位依法處罰。」另廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者……限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用……。」可知營建廢土管制權責機關屬地方自治團體，且此等管制法規對於違規棄置營建剩餘土石方均有明確之限期清除回復原狀明文，與環評法亦無牴觸。
三、本件依被上訴人前述聲明，其訴求之目的在於要求環保署命長庚醫療財團法人清除違法棄置於系爭土地上之營建廢土，以回復其共有土地之原狀。然清除違法棄置之營建廢土，屬環境污染事後整治事項，上開「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」、「廢棄物清理法」等實體法對此已有具體、明確之規範，已如上述，桃園縣政府亦已依法對違反該等法令之實際行為人蕭○霖、陳○雄作成限期移除清運廢土處分，現並依監察院糾正文進行代為清除之前置作業中。反觀環評法第23條第1項、第2項規定，其對違反該法第17條規定者，僅規定得處罰鍰並限期改善、按日連續處罰、命停止開發等處分，並無命清除廢棄土或回復原狀之明文，依法規適用原則，自應優先適用法規範意旨較具體、清楚之上開「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」、「廢棄物清理法」等實體管制法規處理。
四、再以環評法第23條第1項之「限期改善」，核其目的雖在於要求違反該項所列3款環評義務之義務人，應於一定期間內，改正先前的違法行為並回復合法原狀，惟因該條項未明文改善之期限及改善之方法或內容，應認主管機關得視開發單位未切實執行環境影響說明書、評估書之內容及審查結論等違規個別情形，有一定程度之選擇裁量權，惟應視個案依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之，此觀行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」可明。於本件情形最大程度之改善，無非要求長庚醫療財團法人停止將挖取之土石繼續外運，並將已外運之土石回填開發基地，然查長庚醫療財團法人違反環評法第17條規定之時間係在88年間，且系爭開發行為已完成十數年，早已無繼續為土石外運行為，且違規外運土石已無回填於開發基地內之可能，乃原審認定之事實；基此事實，對於長庚醫療財團法人違反環評法規定之行為，是否尚有再施以命停止開發及回復「挖填土方平衡」「多餘土方全數用於基地範圍內之造景使用（即不外運）」環評承諾之可能？如無此可能，對於本件已發生十數年之違規事實，原判決令環保署應對長庚醫療財團法人作成為「限期改善，不改善，將按日連續處罰」處分之必要及合理性何在？且原判決所表示之法律意見，主要在如何處理系爭土地上遭非法棄置之廢土，此與上述環評法第23條第1項限期改善意涵是否相當？原判決疏未說明，逕命環保署對長庚醫療財團法人作成限期改善處分，即有理由不備之違法。
五、環評法第23條第1項所稱「限期改善」，如上所述，因法未明文其期限及改善之方法或內容，應認主管機關得視開發單位未切實執行環境影響說明書、評估書之內容及審查結論等違規個別情形，有一定程度之選擇裁量權，僅於決定選取之方式、命改善之程度，應視個案依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之。而裁量瑕疵中之裁量怠惰係指法律雖賦予行政機關裁量權，行政機關卻未衡量個案具體情節，消極不行使裁量，遽爾作出決定。至行政機關如已衡酌個案情節裁量，僅所採取之不作為或所採特定措施之決定有所不足，則屬裁量不足（有稱裁量濫用），與裁量怠惰有別。本件環保署對於長庚醫療財團法人違反環評法第17條規定之違規行為，已依同法第23條第1項規定，對長庚醫療財團法人作成89年4月11日之罰鍰並限期改善處分，嗣依長庚醫療財團法人所提改善報告及環保署現場履勘結果，認定改善完成而結案，為原審認定之事實。則環保署既已對長庚醫療財團法人違反環評法之違規事實衡酌情節裁量後，採取上開施予罰鍰並限期改善處分之措施，自無裁量怠惰可言。至環保署上開命改善處分書，雖疏未載明改善內容，然依卷附環保署於90年3月27日召開「研議財團法人長庚紀念醫院復健分院廢棄土石外運經處分要求改善之內容會議紀錄」影本，五、案由(三)所載「……故依環境影響評估法處以……，罰鍰並限期改善不得外運。」及針對該限期改善內容是否包含廢棄土運回回填議題，所為決議「(一)本案……限期改善，不限於回復原狀，如可以資源再利用方式處理。」等項，可見環保署89年4月11日命改善之內容僅不得再有外運行為，不包括將已外運土石運回開發工地回填以回復原狀甚明，至決議(二)雖載稱「請長庚紀念醫院提供11萬餘立方公尺多餘土方用途及證明文件。」然配合決議(一)所稱「可以資源再利用方式處理」內容以觀，應係要求長庚醫療財團法人對先前所提改善報告關於外運之11萬餘立方公尺多餘土方已再利用之情形補充舉證及說明，以對人民陳情事項，盡其環評監督之責；乃原判決據該會議紀錄認定環保署及長庚醫療財團法人均知89年4月11日處分之限期改善，非僅止於「停止土方外運行為」，尚包括應查報違反評估書承諾外運之土方數量、流向及進一步處理，其處理方式可以回復原狀或資源再利用為之，進而認長庚醫療財團法人未將開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，即屬未改善完成，環保署未命其將棄置系爭土地土石移除，或命以他法使該不利環境之影響排除或減輕回復環評承諾原狀為由，認環保署有裁量怠惰之失，而為本件判決，其論述與證據及經驗、論理法則亦有未合，並有誤用裁量怠惰情形。
二、又按「本方案所指營建廢棄土之種類，包括建築工程……施工所產生之剩餘土石方……。至營建工程產生之剩餘土石方……可供回收處理再生利用者，自屬有用之土方資源。」「建築工程廢棄土處理：(一)直轄市、縣(市)政府主管建築機關，審核建築施工計畫，內容應包括棄土處理計畫。(二)承造人申報開工，應檢附核准之棄土場證明，送當地主管建築機關備案。……(四)直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所，對承造人所報棄土處理計畫，應予列管並定期派員檢查或核對棄土處理紀錄。(五)違規棄土者，應由直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所主管建築機關勒令承造人按規定限期清除違規現場回復原狀，逾期未清除回復原狀者，得依建築法第58條規定勒令停工，以及依營造業管理規則規定移送懲戒。……」為行為時內政部訂定之「營建廢棄土處理方案」第2點、第3點所規定；此於內政部嗣後修訂之「營建剩餘土石方處理方案」第2點、第3點亦有相類規定。桃園縣政府為有效管理該縣轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，亦訂有「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」，其現行第34條（96年3月12日修正前係規定於第36條）規定：「建築工程承造人違規棄置營建剩餘土石方，有危害公共安全、妨礙公共交通或妨礙公共衛生之情形者，由本府勒令承造人按規定限期清除違規現場，回復原土地使用目的與功能，逾期未清除回復原使用目的與功能者，除依建築法第58條規定勒令停工外，並依廢棄物清理法移送環境保護主管單位依法處罰。」另廢棄物清理法第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者……限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用……。」可知營建廢土管制權責機關屬地方自治團體，且此等管制法規對於違規棄置營建剩餘土石方均有明確之限期清除回復原狀明文，與環評法亦無牴觸。
三、本件依被上訴人前述聲明，其訴求之目的在於要求環保署命長庚醫療財團法人清除違法棄置於系爭土地上之營建廢土，以回復其共有土地之原狀。然清除違法棄置之營建廢土，屬環境污染事後整治事項，上開「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」、「廢棄物清理法」等實體法對此已有具體、明確之規範，已如上述，桃園縣政府亦已依法對違反該等法令之實際行為人蕭○霖、陳○雄作成限期移除清運廢土處分，現並依監察院糾正文進行代為清除之前置作業中。反觀環評法第23條第1項、第2項規定，其對違反該法第17條規定者，僅規定得處罰鍰並限期改善、按日連續處罰、命停止開發等處分，並無命清除廢棄土或回復原狀之明文，依法規適用原則，自應優先適用法規範意旨較具體、清楚之上開「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」、「廢棄物清理法」等實體管制法規處理。
四、再以環評法第23條第1項之「限期改善」，核其目的雖在於要求違反該項所列3款環評義務之義務人，應於一定期間內，改正先前的違法行為並回復合法原狀，惟因該條項未明文改善之期限及改善之方法或內容，應認主管機關得視開發單位未切實執行環境影響說明書、評估書之內容及審查結論等違規個別情形，有一定程度之選擇裁量權，惟應視個案依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之，此觀行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」可明。於本件情形最大程度之改善，無非要求長庚醫療財團法人停止將挖取之土石繼續外運，並將已外運之土石回填開發基地，然查長庚醫療財團法人違反環評法第17條規定之時間係在88年間，且系爭開發行為已完成十數年，早已無繼續為土石外運行為，且違規外運土石已無回填於開發基地內之可能，乃原審認定之事實；基此事實，對於長庚醫療財團法人違反環評法規定之行為，是否尚有再施以命停止開發及回復「挖填土方平衡」「多餘土方全數用於基地範圍內之造景使用（即不外運）」環評承諾之可能？如無此可能，對於本件已發生十數年之違規事實，原判決令環保署應對長庚醫療財團法人作成為「限期改善，不改善，將按日連續處罰」處分之必要及合理性何在？且原判決所表示之法律意見，主要在如何處理系爭土地上遭非法棄置之廢土，此與上述環評法第23條第1項限期改善意涵是否相當？原判決疏未說明，逕命環保署對長庚醫療財團法人作成限期改善處分，即有理由不備之違法。
五、環評法第23條第1項所稱「限期改善」，如上所述，因法未明文其期限及改善之方法或內容，應認主管機關得視開發單位未切實執行環境影響說明書、評估書之內容及審查結論等違規個別情形，有一定程度之選擇裁量權，僅於決定選取之方式、命改善之程度，應視個案依比例原則等行政法原理原則為合義務性之裁量，不得恣意為之。而裁量瑕疵中之裁量怠惰係指法律雖賦予行政機關裁量權，行政機關卻未衡量個案具體情節，消極不行使裁量，遽爾作出決定。至行政機關如已衡酌個案情節裁量，僅所採取之不作為或所採特定措施之決定有所不足，則屬裁量不足（有稱裁量濫用），與裁量怠惰有別。本件環保署對於長庚醫療財團法人違反環評法第17條規定之違規行為，已依同法第23條第1項規定，對長庚醫療財團法人作成89年4月11日之罰鍰並限期改善處分，嗣依長庚醫療財團法人所提改善報告及環保署現場履勘結果，認定改善完成而結案，為原審認定之事實。則環保署既已對長庚醫療財團法人違反環評法之違規事實衡酌情節裁量後，採取上開施予罰鍰並限期改善處分之措施，自無裁量怠惰可言。至環保署上開命改善處分書，雖疏未載明改善內容，然依卷附環保署於90年3月27日召開「研議財團法人長庚紀念醫院復健分院廢棄土石外運經處分要求改善之內容會議紀錄」影本，五、案由(三)所載「……故依環境影響評估法處以……，罰鍰並限期改善不得外運。」及針對該限期改善內容是否包含廢棄土運回回填議題，所為決議「(一)本案……限期改善，不限於回復原狀，如可以資源再利用方式處理。」等項，可見環保署89年4月11日命改善之內容僅不得再有外運行為，不包括將已外運土石運回開發工地回填以回復原狀甚明，至決議(二)雖載稱「請長庚紀念醫院提供11萬餘立方公尺多餘土方用途及證明文件。」然配合決議(一)所稱「可以資源再利用方式處理」內容以觀，應係要求長庚醫療財團法人對先前所提改善報告關於外運之11萬餘立方公尺多餘土方已再利用之情形補充舉證及說明，以對人民陳情事項，盡其環評監督之責；乃原判決據該會議紀錄認定環保署及長庚醫療財團法人均知89年4月11日處分之限期改善，非僅止於「停止土方外運行為」，尚包括應查報違反評估書承諾外運之土方數量、流向及進一步處理，其處理方式可以回復原狀或資源再利用為之，進而認長庚醫療財團法人未將開挖整地違法外運而棄置於系爭土地上之土石移除，或以他法使外運土石棄置於系爭土地對環境所造成之不利影響排除或減輕，回復相當於評估書所承諾「無外運土石」之原狀，即屬未改善完成，環保署未命其將棄置系爭土地土石移除，或命以他法使該不利環境之影響排除或減輕回復環評承諾原狀為由，認環保署有裁量怠惰之失，而為本件判決，其論述與證據及經驗、論理法則亦有未合，並有誤用裁量怠惰情形。
