行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
行政程序法施行前之職權命令效力之認定
2014-11-29
最高行政法院103年度判字第426號行政判決要旨
依中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第60條規定可知，行政命令除授權命令外，尚包括「職權命令」，職權命令乃行政機關為執行法律在其職權範圍內，不必經立法授權，而依其職權可逕行訂定之補充性的行政命令。上開規定，並未因行政程序法第174條之1規定，而作修正。從而，行政程序法之施行，尚不足據為論斷職權命令存廢之依據。可知，職權命令之內容範圍與目的，實質上若仍在合法範圍內，且係出於給付行政目的而無涉基本權之限制者，自仍有存在之必要。查系爭管理規則係早於行政程序法施行前約20年，即70年間即制定之職權命令，而我國實際已存在以人民為相對人之職權命令，為數極多，如一概否認其存在及作用，國家行政事務恐難以推行。況該管理規則若逕認定為失效，將使我國高爾夫球場之設立與管理頓失依據，影響層面廣大而無從保障合法業者權益。復由行政程序法第174條之1規定反面推論，即承認行政程序法施行前職權命令存在之合法性，對於行政機關於行政程序法施行前依職權命令所為之處分之效力，亦予肯定，而管理規則之規範目的，在於監督輔導高爾夫球場在合理適當範疇內運作，非以撤銷球場設立許可之手段為滿足，故管理規則既為被上訴人輔導管理所轄高爾夫球場之需要，在未完成制定高爾夫球場專法前，自仍有其存在之必要；又查本件上訴人最初申請設立系爭球場，經被上訴人核准並核發高爾夫球場設立許可證，依其主旨「貴會申請在彰化縣大村鄉設立【彰農高爾夫球場】案，經本部邀集有關單位開會審查通過准予設立，茲隨文檢附許可證乙紙，請查收。」可知，被上訴人所核准籌設球場之行政處分係授益處分，並非限制或剝奪人民權益之侵益處分，而上訴人於行政程序法施行後，向體委會申請展延的法令依據，亦是系爭管理規則，上訴人既依管理規則申請展延，對准予延展之授益處分之附款亦不曾爭執，自不得就與所申請展延獲得同意展延之授益處分同一規範基礎之廢止保留再有爭議，否則即有悖於禁反言法理及誠信公平原則，要無疑義。
再按所謂明確性原則，就法規範內容明確而言，重點大多置於干預性處分所依據之法規內容明確性上，包括權力發動之要件、程序，以迄法律效果。法規內容明確性，非要求法規作詳盡羅列之呆板規定，從而其並無絕對標準可循，只要法規之規定，具有可預見性、可量度性及可信賴性即屬之。至於行政行為明確性，則係要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等。查依前揭管理規則第7條第3項至第5項規定可知，高爾夫球場申請流程可分為申請籌設、申請開發、申請開放使用，本件上訴人已取得籌設許可，接著即必須進行開發事項，此觀體委會召開之籌設許可會議之說明，所謂「已逾籌設期限未完成開發」以及「同意展延籌設許可，..請1個月內提出預期施工進度及預估開發時程」等語至明，顯然「取得許可籌設函」與「開發完成」為不同意義，乃一般社會之通念所可理解，本件上訴人欲進行開發，必須取得輔助參加人核發水土保持施工許可證，以進行球場動工開發事項，此亦為上訴人所明知。而體委會100年9月20日函同意籌設許可展延至100年12月31日，其說明二亦明載：「依據『高爾夫球場管理規則』第7條第5項規定，得展延至100年12月31日，如彰農球場無法於100年12月31日取得貴府核發水土保持施工許可證，進行球場開發事項，該籌設許可予以作廢。」等語，明確表明上訴人應於籌設許可期限內，進行開發。上訴意旨主張何謂「進行動工開發事項」無法依法令內容得知，被上訴人於相關函文亦未詳細說明，指摘原判決將管理規則第7條第4項所指內政部核准開發事項誤解為原處分所指之「進行動工開發事項」，顯有適用法令錯誤，以及非都市土地使用管制規則第13條內容完全未有「辦理球場開發事項」等詞，上訴人難以得知「辦理球場開發事項」含義，亦未見原判決說明，即認上訴人依管理規則及非都市土地使用管制規則應得以推知原處分「進行動工開發事項」所指，顯有判決不附理由及適用法令錯誤云云，顯不足採。
另按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，...」行政程序法第8條定有明文。其內涵包括禁止相反行為、禁止濫用法規，以及禁止利用以不正當方式取得之法律地位。但須於法令有缺漏，將生不公平不正義之結果時，方可適用於個案上。查本件上訴人於99年11月9日向體委會申請延展，體委會於99年11月23日函覆上訴人應依規定報輔助參加人同意後轉送其辦理；輔助參加人於99年12月23日函覆並檢附審查意見表，表示上訴人有諸多事項未依審查委員所提之疑義修正，具有可歸責原因而未完成審查；體委會於100年2月16日召開設立許可會議，其結論表示上訴人仍須向輔助參加人辦理水土保持施工許可證、逕流廢水污染削減計畫及事業廢棄物清理計畫書等應辦事項，並與居民溝通有關環境保護之疑義等語；輔助參加人於100年7月1日函知體委會本案涉及彰化縣民眾公共安全及公共利益，請依法卓處等語；體委會於100年8月1日函覆輔助參加人應依100年5月17日函示踐行相關程序，並依100年2月16日會議結論辦理；體委會先後於100年8月8日、9月2日召開申請延展許可設立第2次及第3次會議；體委會嗣於100年9月2日函知同意展延籌設許可至100年12月31日止等情，有上開函文附卷可稽。原判決因認體委會就上訴人申請延展案，依程序徵詢縣市主管建築機關意見，並召開審查許可設立會議進行審查，已如前述，並無刻意延宕情事。且體委會原籌設許可既未經廢止，即尚未失效，是體委會雖於100年9月20日函知展延至100年12月31日，實際上係延展1年，上訴人主張僅延展3個月云云，容有誤會，不足採認等情，業據原判決論述極詳，核與證據法則及論理法則無違。上訴意旨主張彰農高爾夫球場早於99年11月9日即向被上訴人申請延展，然被上訴人遲至100年2月16日、100年8月8日、100年9月2日始進行審查會議，原判決豈能謂被上訴人無刻意延宕，認定事實顯違反經驗及論理法則。被上訴人遲至100年9月20日始函知同意籌設許可延展自100年1月1日至100年12月31日，自100年9月21日後接續之審查程序始為恢復進行，形式上延長1年，然上訴人實際所獲期限利益僅有3個月，顯與法條規範「延展1年」有違。原判決認被上訴人未違反誠實信用原則，有不適用法規及判決不附理由之違法云云，均不足採。
復按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102條及第103條第5款分別定有明文。查上訴人於81年4月6日獲得被上訴人核發設立許可證，係屬授益處分，於99年11月9日申請籌設許可期間延展，輔助參加人迭次以100年6月2日水保字第1000140952號函、100年7月8日府水保字0000000000號函、100年8月5日府水保字0000000000號函、100年9月15日府水保字第1000275907號函，就水土保持施工許可證乙案請上訴人提出明確答復及提出具體可行方案，而體委會亦於100年9月20日函知籌設許可延展至100年12月31日，如未能於期限內取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，其許可予以作廢等語；迨100年12月31日，上訴人仍未取得水土保持施工許可證，以進行動工開發事項，已逾籌設期間，是體委會基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原處分廢止籌設許可，揆諸前引行政程序法第103條第5款規定，體委會在作成原處分前，並無通知上訴人陳述意見之必要，原判決因認上訴人以被上訴人作成系爭處分前未予以陳述意見之機會，原處分構成違法云云，難以採憑，並無不合。上訴意旨主張上訴人針對輔助參加人之上揭函文均曾答復，指摘原判決顯有未依當事人主張及卷內證據之違誤，以及未否認被上訴人未踐行第39條調查證據及聽證程序，顯有不適用法令之違誤云云，但查上訴人縱屬曾針對輔助參加人之函文一一答復，仍無法改變其於籌設許可期限內未取得輔助參加人核發水土保持施工許可證之事實，原判決認定基於此客觀上明白足以確認之事實，被上訴人未予上訴人陳述意見之機會並無不合，核無違誤，上訴意旨殊不足採。
末按所謂平等原則，指相同事實應予相同處理，非有正當理由，不得差別待遇。惟平等原則非要求採取一種機械式的、於日常生活不容有差別待遇的平等，而應從實質觀點，視事實之相同或不同是否如此重要，以致本於「正義理念」，必須予以相同處理或不同處理。因此，判斷是否符合平等原則，並非依據抽象的標準，而是應依事實之性質與特性予以判斷。司法院釋字第211號解釋：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置」（釋字第485號、第547號、第565號及第605號解釋亦同旨趣）。另「不得主張不法之平等」乃平等原則之核心。查被上訴人於95年3月8日第3度召開審查已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場設立許可會議，決議除同意展延上訴人籌設許可至99年12月31日外，亦同意展延柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，惟嗣後上開4家業者之籌設許可因無法完成開發，體委會均已加以廢止，原判決因認體委會對於籌設許可期限內無法完成開發者，均予廢止其籌設許可，無悖於平等原則，並敘明不採上訴人此部分主張之理由，核無不合。上訴意旨主張柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，係自行放棄開發，與上訴人情形截然不同，指摘原判決違反平等原則云云，要不足採。
復按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」、「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：…五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」行政程序法第102條及第103條第5款分別定有明文。查上訴人於81年4月6日獲得被上訴人核發設立許可證，係屬授益處分，於99年11月9日申請籌設許可期間延展，輔助參加人迭次以100年6月2日水保字第1000140952號函、100年7月8日府水保字0000000000號函、100年8月5日府水保字0000000000號函、100年9月15日府水保字第1000275907號函，就水土保持施工許可證乙案請上訴人提出明確答復及提出具體可行方案，而體委會亦於100年9月20日函知籌設許可延展至100年12月31日，如未能於期限內取得水土保持施工許可證，進行球場動工開發事項，其許可予以作廢等語；迨100年12月31日，上訴人仍未取得水土保持施工許可證，以進行動工開發事項，已逾籌設期間，是體委會基於此一客觀上足以明白確認之事實，以原處分廢止籌設許可，揆諸前引行政程序法第103條第5款規定，體委會在作成原處分前，並無通知上訴人陳述意見之必要，原判決因認上訴人以被上訴人作成系爭處分前未予以陳述意見之機會，原處分構成違法云云，難以採憑，並無不合。上訴意旨主張上訴人針對輔助參加人之上揭函文均曾答復，指摘原判決顯有未依當事人主張及卷內證據之違誤，以及未否認被上訴人未踐行第39條調查證據及聽證程序，顯有不適用法令之違誤云云，但查上訴人縱屬曾針對輔助參加人之函文一一答復，仍無法改變其於籌設許可期限內未取得輔助參加人核發水土保持施工許可證之事實，原判決認定基於此客觀上明白足以確認之事實，被上訴人未予上訴人陳述意見之機會並無不合，核無違誤，上訴意旨殊不足採。
末按所謂平等原則，指相同事實應予相同處理，非有正當理由，不得差別待遇。惟平等原則非要求採取一種機械式的、於日常生活不容有差別待遇的平等，而應從實質觀點，視事實之相同或不同是否如此重要，以致本於「正義理念」，必須予以相同處理或不同處理。因此，判斷是否符合平等原則，並非依據抽象的標準，而是應依事實之性質與特性予以判斷。司法院釋字第211號解釋：「憲法第7條所定之平等權，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法之目的，而為合理之不同處置」（釋字第485號、第547號、第565號及第605號解釋亦同旨趣）。另「不得主張不法之平等」乃平等原則之核心。查被上訴人於95年3月8日第3度召開審查已逾籌設期限未完成開發高爾夫球場設立許可會議，決議除同意展延上訴人籌設許可至99年12月31日外，亦同意展延柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，惟嗣後上開4家業者之籌設許可因無法完成開發，體委會均已加以廢止，原判決因認體委會對於籌設許可期限內無法完成開發者，均予廢止其籌設許可，無悖於平等原則，並敘明不採上訴人此部分主張之理由，核無不合。上訴意旨主張柏林、關西、萬泰、長億等4家高爾夫球場，係自行放棄開發，與上訴人情形截然不同，指摘原判決違反平等原則云云，要不足採。
