行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
非都市土地分區使用變更與環境影響評估
2014-11-29
最高行政法院103年度台上字第316號行政判決要旨
按人民為維護公益，就無關自己權利或法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟，但以法律有特別規定者為限，行政訴訟法第9條定有明文。又對於訴之賦與實體裁判，須就自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起行政訴訟，僅於情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，而法律有特別規定者，始容許與自己權利或法律上利益無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，否則即無訴訟權能。再按「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」區域計畫法第15條之1及第15條之2第1項分別定有明文，核其規範意旨，祇在維護非都市土地分區使用之計畫目的，針對申請人及土地所有權人得否就其土地變更使用之管制規定而已，並無保護個別權利或特定人私益之目的，非屬特定人個別權益之「保護規範」。從而，本件被上訴人依區域計畫法第15條之1、第15條之2規定，以系爭地目變更許可處分准許參加人天聲公司及慈陽公司於台糖公司所有坐落高雄市路竹區○○段2001、2008-2、2009-2、2012、2010地號等5筆非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，及同段2041-1、2042、2043地號等3筆非都市土地特定專用區之農牧用地及甲種建築用地辦理使用分區變更，上訴人並非上開開發基地範圍內之居民或土地所有權人，系爭地目變更許可處分執行後，並未直接影響上訴人權益，原判決以上訴人與該地目變更許可處分實無直接法律利害關係，而提起本件訴訟，顯欠缺訴訟權能，而駁回上訴人之訴，依法自無不合。至上訴人另稱因環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。因此，環境影響評估法第7條及第8條之規定，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」，上訴人自為提起本件行政訴訟之適格當事人云云。惟查，本件原判決業已詳述本件系爭地目變更許可處分，僅係就參加人申請土地使用分區及使用地變更之案件，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2規定，核發之土地地目變更許可，非依環評法所為之環境影響評估，亦非產業園區設置之核定，自應以該地目變更許可處分是否合法有據為主要論述範圍。至系爭開發案應否實施環境影響評估之爭執，係屬依環評法審查之範圍，因系爭開發案未實施環境影響評估，上訴人自應就產業園區設置之核定處分另提起行政救濟，始為適法，上訴人自認其為原告之適格，顯有誤會。而本件既不涉及環境評估之問題，從而亦無上訴意旨所主張被上訴人未審酌本件並無具體環境評估報告及事證證明，及被上訴人與參加人共同規避環境評估之行為之情事。再原判決復於旁論本件參加人承租台糖公司所有非都市土地特定專用區之農牧用地及水利用地土地，申請變更為工業區丁種建築用地、國土保安地及水利用地，因涉及農業用地變更使用，被上訴人確已依農業發展條例第10條第1項、農地變更審查要點第2點、第16點、第17點規定，徵得被上訴人所屬農業主管機關即農業局同意，至被上訴人農業局於便簽內稱其無同意權，係指系爭開發土地之使用分區變更，應由被上訴人專責審議小組審查許可，其僅基於農業主管機關地位提供審查意見，非謂其就本件農業用地變更為非農業使用乙節無同意權等情甚詳，亦無上訴意旨所主張被上訴人未會辦農業主管機關明確表達同意前，即逕行核准即同意之情事。
