行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
對於行政執行之代履行聲明異議決定不服得提起行政爭訟救濟
2014-11-29
最高行政法院103年度判字第298號行政判決要旨
一、按廢清法第71條第1項、第4項分別規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」「（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」。次按行政執行法上所稱之「代履行」，為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制執行之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，由執行機關委託第三人或指定人員代履行之，行政執行法第27條、第28條第1項第1款及第29條第1項分別有明文規定。同法第29條第2項規定「前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」係為避免執行機關代履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，故在執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人應先行繳納（該條立法理由參照），如義務人逾期未繳納者，依同法第34條規定，移送行政執行處依第2章（即公法上金錢給付義務之執行）之規定執行之。另同法施行細則第1條規定：「本細則依行政執行法（以下簡稱本法）第43條規定訂定之。」第32條規定：「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」。查本件上訴人以前處分科處被上訴人30,000元罰鍰，並命其於文到後14日內就其上開棄置於該場址，已與其他有害事業廢棄物混同之事業廢棄物提出清除處置有害事業廢棄物計畫書，限期於101年6月15日以前清除改善完成。被上訴人不服前處分，循序提起行政訴訟，經原審法院101年度訴字第336號判決被上訴人敗訴確定在案，為原審依職權認定之事實。被上訴人未遵限清除改善完成，上訴人究係採行廢清法第71條規定之代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用之途徑，抑依行政執行法之相關規定，預估必要之代履行費用，發執行命令之方式處理，應擇一為之，非得二者同時為之，合先敘明。
二、再按行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷，得依上開規定聲明異議之事項，以針對執行命令、執行方法、應遵守之程序等執行程序上之措施為限。而行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納係在執行程序終結前所為之執行行為，義務人對該執行方法如有不服，應依行政執行法第9條規定之特別救濟程序聲明異議。又該條所稱「直接上級主管機關」係指業務監督之上級機關。依「臺中市政府組織自治條例」及「臺中市政府環境保護局組織規程」規定，臺中市政府為上訴人業務監督之上級機關，故上訴人之「直接上級主管機關」即為臺中市政府。
三、復按行政執行法第9條規定旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言，本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨參照。依本院94年度判字第1754號判決意旨，行政執行法上之執行行為若具有行政處分之性質，因行政執行法並無排除適用聲明異議程序之特別規定，依訴願法第1條第1項但書之規定，自仍應一體適用聲明異議之程序救濟。準此，對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，得依行政執行法第9條之規定聲明異議，倘經該直接上級主管機關作成異議決定，義務人仍表不服，應依法踐行訴願程序後，以執行機關為對造，依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟。而行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納具有行政處分之性質，義務人若有不服，自應依上開救濟程序辦理。另按行政程序法第99條規定：「對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於10日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」是行政處分如未為救濟之告知，或告知內容有誤，應依行政程序法第99條規定辦理。
四、經查，原處分就執行機關及義務人記載為兩造，另就「代履行之標的」、「代履行之數額」、「受委託之第三人或指定之人員」、「代履行之期日」等項目係分別記明：「現有公司場址有害事業廢棄物清理」、「4,855萬5,000元」、「採公開招標方式執行，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代清理」及「依完成公開招標決標簽約日期」，係延續前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用之情形，被上訴人如有不服，得依行政執行法第9條規定以資救濟，業經原審論明在卷。是原處分係依行政執行法第29條之規定命被上訴人繳納代履行費用，而非依廢清法第71條之規定，命被上訴人繳納已清理之費用，應可認定。揆諸前揭規定及說明，原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，上訴人依行政執行法施行細則第32條規定之記載方式作成行政處分限期命被上訴人先行繳納代履行費用，並無不合。被上訴人不服原處分，應先依行政執行法第9條規定聲明異議，上訴人認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關臺中市政府於30日內決定之。被上訴人若對異議決定不服，須依法踐行訴願程序後，再以上訴人為對造提起行政訴訟。原處分雖載明「對本處分如有不服，得於本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本局審查後，再轉送臺中市政府審議。」告知錯誤之救濟方式，依行政程序法第99條規定，上訴人及臺中市政府仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，而非由臺中市政府逕自作成訴願決定。被上訴人未依法踐行異議及訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，亦有未合。原判決以上訴人混淆一般行政程序與行政執行程序，將應依行政執行而為之執行命令，依一般行政程序作成行政處分，致被上訴人即執行義務人未能適用行政執行法第9條規定踐行法定之救濟程序，其程序自有瑕疵為由，因而撤銷訴願決定及原處分，即有適用法規不當之違背法令事由。
二、再按行政執行法第9條規定：「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。」係對行政執行之程序行為不服之救濟方法，旨在撤銷、更正或停止執行行為，不涉及行政實體法上判斷，得依上開規定聲明異議之事項，以針對執行命令、執行方法、應遵守之程序等執行程序上之措施為限。而行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納係在執行程序終結前所為之執行行為，義務人對該執行方法如有不服，應依行政執行法第9條規定之特別救濟程序聲明異議。又該條所稱「直接上級主管機關」係指業務監督之上級機關。依「臺中市政府組織自治條例」及「臺中市政府環境保護局組織規程」規定，臺中市政府為上訴人業務監督之上級機關，故上訴人之「直接上級主管機關」即為臺中市政府。
三、復按行政執行法第9條規定旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言，本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議意旨參照。依本院94年度判字第1754號判決意旨，行政執行法上之執行行為若具有行政處分之性質，因行政執行法並無排除適用聲明異議程序之特別規定，依訴願法第1條第1項但書之規定，自仍應一體適用聲明異議之程序救濟。準此，對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為，義務人若有不服，得依行政執行法第9條之規定聲明異議，倘經該直接上級主管機關作成異議決定，義務人仍表不服，應依法踐行訴願程序後，以執行機關為對造，依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟。而行政執行法第29條規定代履行執行費用之預估及繳納具有行政處分之性質，義務人若有不服，自應依上開救濟程序辦理。另按行政程序法第99條規定：「對於行政處分聲明不服，因處分機關未為告知或告知錯誤致向無管轄權之機關為之者，該機關應於10日內移送有管轄權之機關，並通知當事人。前項情形，視為自始向有管轄權之機關聲明不服。」是行政處分如未為救濟之告知，或告知內容有誤，應依行政程序法第99條規定辦理。
四、經查，原處分就執行機關及義務人記載為兩造，另就「代履行之標的」、「代履行之數額」、「受委託之第三人或指定之人員」、「代履行之期日」等項目係分別記明：「現有公司場址有害事業廢棄物清理」、「4,855萬5,000元」、「採公開招標方式執行，委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代清理」及「依完成公開招標決標簽約日期」，係延續前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用之情形，被上訴人如有不服，得依行政執行法第9條規定以資救濟，業經原審論明在卷。是原處分係依行政執行法第29條之規定命被上訴人繳納代履行費用，而非依廢清法第71條之規定，命被上訴人繳納已清理之費用，應可認定。揆諸前揭規定及說明，原處分同時具有執行命令及行政處分之性質，上訴人依行政執行法施行細則第32條規定之記載方式作成行政處分限期命被上訴人先行繳納代履行費用，並無不合。被上訴人不服原處分，應先依行政執行法第9條規定聲明異議，上訴人認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關臺中市政府於30日內決定之。被上訴人若對異議決定不服，須依法踐行訴願程序後，再以上訴人為對造提起行政訴訟。原處分雖載明「對本處分如有不服，得於本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本局審查後，再轉送臺中市政府審議。」告知錯誤之救濟方式，依行政程序法第99條規定，上訴人及臺中市政府仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，而非由臺中市政府逕自作成訴願決定。被上訴人未依法踐行異議及訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，亦有未合。原判決以上訴人混淆一般行政程序與行政執行程序，將應依行政執行而為之執行命令，依一般行政程序作成行政處分，致被上訴人即執行義務人未能適用行政執行法第9條規定踐行法定之救濟程序，其程序自有瑕疵為由，因而撤銷訴願決定及原處分，即有適用法規不當之違背法令事由。
