行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
公民投票與訴訟權能
2014-11-29
臺北高等行政法院102年度訴字第1694號行政判決要旨
一、公民投票法係依據憲法主權在民之原則，確保國民直接民權之行使而制定，屬憲法第136 條規定之法律。其立法目的在實踐憲法保障人民創制、複決基本權之行使，藉由公民投票法規定，使人民得依循該法規定之程序，參與公民投票事項之決定。公民投票理論上，可分為具有法律效力之公民投票與諮詢性質之公民投票。而由公民投票法第31條規定：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：一、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市政府、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。二、有關法律、自治條例之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，失其效力。三、有關重大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。四、有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正程序為之。」及第13條規定：「除依本法規定外，行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用任何經費及調用各級政府職員。」其立法理由略謂：「為免勞民傷財，擾亂政局安定，禁止行政機關違反本法之規範，辦理或委託辦理任何形式、議題的公民投票。」之規定可知，我國公民投票法係採具法律效力之公民投票，而不採諮詢性質之公民投票。
二、本件原告為領銜提案人提出之地方性公民投票案，主文為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」茲有爭議者，乃本件公民投票提案是否屬公民投票法第2 條第3 項第3 款所稱「地方自治事項重大政策之創制或複決。」亦即，本件公民投票提案必須是有關新北市「地方自治事項」之「重大政策」之創制或複決，始得依該款規定為地方性公民投票，且該地方性公民投票案如經通過，對於權責機關具有拘束力，權責機關應為實現該公民投票內容之必要處置。
三、關於本件公民投票之提案事項，是否屬新北市「地方自治事項」？
(一)按地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第10章詳列中央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法第111 條復明定，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣之性質者屬於縣。旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第11章第2 節設「縣」地方制度之專節規定，分別於憲法第118 條、第121 條、第128 條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第9 條亦係本諸上述意旨而設，地方制度法並據此而制定公布（司法院釋字第498 號解釋理由書參照）。依憲法規定，中央與地方之權限劃分，可分成中央專屬事項、中央委辦事項及地方自治事項：
所謂中央專屬事項，係指純由中央立法並執行之事項。憲法第107 條規定：「左列事項，由中央立法並執行之：一外交。二國防與國防軍事。三國籍法及刑事、民事、商事之法律。四司法制度。五航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。六中央財政與國稅。七國稅與省稅、縣稅之劃分。八國營經濟事業。九幣制及國家銀行。十度量衡。十一國際貿易政策。十二涉外之財政經濟事項。十三其他依本憲法所定關於中央之事項。」
所謂中央委辦事項，基本上亦屬中央專屬之權限範圍，僅中央得將部分事項委由地方辦理。憲法第108條第1 項規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一省縣自治通則。二行政區劃。三森林、工礦及商業。四教育制度。五銀行及交易所制度。六航業及海洋漁業。七公用事業。八合作事業。九二省以上之水陸交通運輸。十二省以上之水利、河道及農牧事業。十一中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。十二土地法。十三勞動法及其他社會立法。十四公用徵收。十五
全國戶口調查及統計。十六移民及墾殖。十七警察制度。十八公共衛生。十九振濟、撫卹及失業救濟。二十有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。」
地方自治事項，係指基於地方需要與地方之關連性所生，而由地方自治團體以自己之責任執行之事務。憲法第110 條第1 項規定：「左列事項，由縣立法並執行之：一縣教育、衛生、實業及交通。二縣財產之經營及處分。三縣公營事業。四縣合作事業。五縣農林、水利、漁牧及工程。六縣財政及縣稅。七縣債。八縣銀行。九縣警衛之實施。十縣慈善及公益事項。十一其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」至於直轄市，憲法並未明定其自治事項，但於憲法第118 條規定：「直轄市之自治，以法律定之。」
(二)就概念上而言，地方自治事項係屬地方有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。若公民投票之議題非地方得自主決定者，則地方亦難以將公民投票結果予以實踐，且因我國公民投票法並不採諮詢性公民投票（已如前述），是公民投票之標的若非地方得自主決定之事項，可能造成資源之浪費，且無法達成辦理地方公民投票之目的。故本院認為，可由地方自治團體自主決定之事項，方得進行公民投票法所稱之地方性公民投票。原告主張全國性事務並非不得辦理地方性公民投票云云及參加人主張核四運轉對在地居民生命、身體、財產有重大影響即應許其以地方性公民投票之方式表達意見云云，核與公民投票法之規定不合，尚非可採。
(三)本件公民投票之主文既為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」判斷該議題是否屬地方自治事項，自應視該議題即「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」是否為新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。此與集水區保育管理、環境保護與災害防救之規劃與執行是否為直轄市自治事項或地方政府對於一般需用經營供給電能事業，是否有監督查驗義務無涉，故原告以地方制度法第18條第1 項第9款第2 目及同法第18條第11款第2 目規定，集水區保育管理、環境保護與災害防救之規劃與執行為直轄市自治事項，並以電業法第5 條、第77條、第81條、第82條規定地方政府有監督、查驗義務，即進而推論本件公民投票案屬地方自治事項云云，亦非可採。
(四)而「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」乙事，是否為新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項？因台電公司為國營經濟事業，且該國營經濟事業核四廠裝填燃料棒試運轉，涉及電政，依憲法第107 條第7款、第8 款規定，應屬國家立法並執行事項，非屬地方自治事項。且由行政院前曾宣布停建核四，關於行政院停建核四是否應向立法院報告？司法院釋字第520 號解釋理由書略謂「……基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行善後處理之複雜性，應認係屬國家重要政策之變更……」亦可知核四廠興建、運轉屬「國家重要政策」。況核子反應器設施管制法第2 條第1款規定：「本法用詞定義如下：（第1 款）一、核子反應器：指裝填有核子燃料，而能發生可控制之原子核分裂自續連鎖反應之裝置。」第3 條規定：「本法之主管機關為行政院原子能委員會。」第6 條第1 項規定：「核子反應器設施興建完成後，非經主管機關審核其終期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。裝填核子燃料後，非經主管機關審核其功率試驗合格，並發給運轉執照，不得正式運轉。」是台電公司核四廠興建完成後，非經主管機關即行政院原子能委員會審核其終期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。益見「台電公司核四廠是否裝填核燃料棒試運轉」乙事，並非新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。尚難認本件公民投票議題即「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」屬新北市地方自治事項。
三、關於本件公民投票之提案事項，是否屬新北市「地方自治事項」？
(一)按地方自治為憲法所保障之制度，憲法於第10章詳列中央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法第111 條復明定，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬於中央，有一縣之性質者屬於縣。旨在使地方自治團體對於自治區域內之事務，具有得依其意思及責任實施自治之權。地方自治團體在特定事務之執行上，即可與中央分權，並與中央在一定事務之執行上成為相互合作之實體。從而，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權，以收因地制宜之效。憲法繼於第11章第2 節設「縣」地方制度之專節規定，分別於憲法第118 條、第121 條、第128 條規定直轄市、縣與市實行自治，以實現住民自治之理念，使地方人民對於地方事務及公共政策有直接參與或形成之權。憲法增修條文第9 條亦係本諸上述意旨而設，地方制度法並據此而制定公布（司法院釋字第498 號解釋理由書參照）。依憲法規定，中央與地方之權限劃分，可分成中央專屬事項、中央委辦事項及地方自治事項：
所謂中央專屬事項，係指純由中央立法並執行之事項。憲法第107 條規定：「左列事項，由中央立法並執行之：一外交。二國防與國防軍事。三國籍法及刑事、民事、商事之法律。四司法制度。五航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。六中央財政與國稅。七國稅與省稅、縣稅之劃分。八國營經濟事業。九幣制及國家銀行。十度量衡。十一國際貿易政策。十二涉外之財政經濟事項。十三其他依本憲法所定關於中央之事項。」所謂中央委辦事項，基本上亦屬中央專屬之權限範圍，僅中央得將部分事項委由地方辦理。憲法第108條第1 項規定：「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：一省縣自治通則。二行政區劃。三森林、工礦及商業。四教育制度。五銀行及交易所制度。六航業及海洋漁業。七公用事業。八合作事業。九二省以上之水陸交通運輸。十二省以上之水利、河道及農牧事業。十一中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。十二土地法。十三勞動法及其他社會立法。十四公用徵收。十五全國戶口調查及統計。十六移民及墾殖。十七警察制度。十八公共衛生。十九振濟、撫卹及失業救濟。二十有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。」
地方自治事項，係指基於地方需要與地方之關連性所生，而由地方自治團體以自己之責任執行之事務。憲法第110 條第1 項規定：「左列事項，由縣立法並執行之：一縣教育、衛生、實業及交通。二縣財產之經營及處分。三縣公營事業。四縣合作事業。五縣農林、水利、漁牧及工程。六縣財政及縣稅。七縣債。八縣銀行。九縣警衛之實施。十縣慈善及公益事項。十一其他依國家法律及省自治法賦予之事項。」至於直轄市，憲法並未明定其自治事項，但於憲法第118 條規定：「直轄市之自治，以法律定之。」(二)就概念上而言，地方自治事項係屬地方有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。若公民投票之議題非地方得自主決定者，則地方亦難以將公民投票結果予以實踐，且因我國公民投票法並不採諮詢性公民投票（已如前述），是公民投票之標的若非地方得自主決定之事項，可能造成資源之浪費，且無法達成辦理地方公民投票之目的。故本院認為，可由地方自治團體自主決定之事項，方得進行公民投票法所稱之地方性公民投票。原告主張全國性事務並非不得辦理地方性公民投票云云及參加人主張核四運轉對在地居民生命、身體、財產有重大影響即應許其以地方性公民投票之方式表達意見云云，核與公民投票法之規定不合，尚非可採。
(三)本件公民投票之主文既為「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」判斷該議題是否屬地方自治事項，自應視該議題即「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」是否為新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。此與集水區保育管理、環境保護與災害防救之規劃與執行是否為直轄市自治事項或地方政府對於一般需用經營供給電能事業，是否有監督查驗義務無涉，故原告以地方制度法第18條第1 項第9款第2 目及同法第18條第11款第2 目規定，集水區保育管理、環境保護與災害防救之規劃與執行為直轄市自治事項，並以電業法第5 條、第77條、第81條、第82條規定地方政府有監督、查驗義務，即進而推論本件公民投票案屬地方自治事項云云，亦非可採。
(四)而「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」乙事，是否為新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項？因台電公司為國營經濟事業，且該國營經濟事業核四廠裝填燃料棒試運轉，涉及電政，依憲法第107 條第7款、第8 款規定，應屬國家立法並執行事項，非屬地方自治事項。且由行政院前曾宣布停建核四，關於行政院停建核四是否應向立法院報告？司法院釋字第520 號解釋理由書略謂「……基於本件核能電廠之興建對儲備能源、環境生態、產業關連之影響，並考量經費支出之龐大，以及一旦停止執行善後處理之複雜性，應認係屬國家重要政策之變更……」亦可知核四廠興建、運轉屬「國家重要政策」。況核子反應器設施管制法第2 條第1款規定：「本法用詞定義如下：（第1 款）一、核子反應器：指裝填有核子燃料，而能發生可控制之原子核分裂自續連鎖反應之裝置。」第3 條規定：「本法之主管機關為行政院原子能委員會。」第6 條第1 項規定：「核子反應器設施興建完成後，非經主管機關審核其終期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。裝填核子燃料後，非經主管機關審核其功率試驗合格，並發給運轉執照，不得正式運轉。」是台電公司核四廠興建完成後，非經主管機關即行政院原子能委員會審核其終期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合格，不得裝填核子燃料。益見「台電公司核四廠是否裝填核燃料棒試運轉」乙事，並非新北市有權作最終決定並完全自我執行與負責之事項。尚難認本件公民投票議題即「台電公司核四廠裝填核燃料棒試運轉」屬新北市地方自治事項。
