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行政法類

本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!

公用地役關係、現有巷道

2014-10-10

最高行政法院103年度判字第423號行政判決要旨

（一）按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，久為我國法制所承認。次按，憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能。而既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要（司法院釋字第400號解釋理由參照）。依此，既成道路並非當然成立公用地役關係，須符合一定之要件，始成立公用地役關係，私有土地成立公用地役關係後，其所有權人對土地之使用、收益，即受限制，而形成因公益而特別犧牲。又成立公用地役關係之既成道路，因地理環境或人文狀況改變，而中斷供不特定之公眾通行，不符成立公用地役關係之要件，公用地役關係即應消滅，方符合憲法保障人民財產權之意旨。又對特定土地提起確認有公用地役關係存在，或無公用地役關係存在之訴訟時，應以證據認定爭訟時該土地是否具備成立公用地役關係所需之要件事實，以為判斷。
（二）又按「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路、公路或合於本規則規定之現有巷道者，得申請指定建築線。」、「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本法73年11月7日修正公布前，曾指定建築線之現有巷道，經縣市主管建築機關認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。」分別為79年3月8日修正臺灣省建築管理規則第2條第1項及第4條第1項所規定。再者，建築主管機關基於事物管轄權，於依法指定建築線時，固有依當時事證，認定事實以執行其職務之權限，然建築主管機關為建築線指定時所認定之事實，並不能拘束法院對是否有公用地役關係存在之判斷。基此，曾經建築主管機關依前開規定，認屬供公眾通行，具有公用地役關係之巷道，而為建築線之指定者，於是否有公用地役關係存在為爭訟時，法院仍應依法為證據之調查，並為事實之認定。

（三）末按「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。……五、本自治條例公布施行前，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經都發局認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。……」為臺中市建築管理自治條例第19條第1項第1款及第5款所規定。可知，「供公眾通行，具有公用地役關係之巷道」，固為該條所指「現有巷道」類型之一，但二者之意義，並不相同，自不能因曾指定建築線，即認有公用地役關係之存在。是上訴人陳○生上訴理由，以本案於80年間即申請指定建築線，並完成建築，且系爭現有巷道業經上訴人臺中市政府認定為現有巷道，系爭土地既為現有巷道，不可能又認為不具備公用地役關係，主張原判決未加以論斷，顯有判決不備理由之違法，尚難認為有理由。再者，私有土地上之既成道路，是否成立公用地役關係，應依前述要件，以資判斷。原判決係以系爭現有巷道僅上訴人陳○生一家繼續通行至今，附近住戶均有其他道路可資通行，為其認定無公用地役關係之事實基礎。從而，系爭現有巷道是否因被上訴人設置鐵絲網圍籬，致逐漸無人行走，自不影響系爭現有巷道是否有公用地役關係存在之認定。上訴人臺中市政府以系爭現有巷道不特定多數人不為使用之原因，係可歸責於被上訴人，應可認為公用地役關係仍然存在，主張原判決為與事實相違背之判決，當然違背法令，亦難認為有理由。此外，臺中市建築管理自治條例第19條第4項雖規定：「都市計畫地區現有巷道認定爭議事件，得向本府建築爭議事件評審委員會申請爭議協調。」然就其內容觀之，申請爭議協調僅係提供訴訟外爭議解決之另一機制，並非須經申請爭議協調，始得提起行政訴訟，以為救濟。是被上訴人提起本件確認訴訟，未經申請爭議協調，自難認有起訴要件之不備，併予敘明。