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行政法類

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空氣汙染防制法與生煤使用許可證核發管制之考量及處罰

2014-10-10

最高行政法院103年度判字第337號行政判決要旨

依空污法第28條第1項、第3項及生煤使用許可證管理辦法第10條等規定，販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之。許可的意義在於管控污染影響程度，尤其針對污染嚴重之生煤訂有特別管制規定，以避免發生污染環境之情形，確保不會造成環境危害，產生不可回復之情況。而使用量增加必須透過變更及許可審查程序，評估各項環境因子之影響，並就其環境保護對策措施進行審核。故生煤之使用應先得許可，並依照生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法之許可內容使用燃煤，使用之數量應遵循許可範圍，不得超量。若未取得執照，即使用生煤，自屬違法，若取得執照，超量使用生煤，亦屬違法。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證，若未逾異動前重新申請許可，亦屬違法。
又我國目前環境法律體系，分為組織、救濟、管制與預防4大部分。環評法屬環境預防的部分，空污法屬管制的部分。管制性立法是環境立法的原型，包括針對污染所進行的管制或自然保育，其特色是針對不同的管制項目或介質，訂定一定的目標，透過不同的手段，以維護或改善環境的品質。管制性立法的規範內容重點為：指定主管機關、界定規範對象、釐清管制目的、選擇合適的管制工具以達成管制目的、運用執行手段以推促管制工具的落實。

次按為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，故有空污法之制定，此為空污法第1條所明定。環評法則為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。環評法與空污法各有其規範目的，不容混為一談。
再按行政罰法第18條第1、2項分別規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」其立法理由謂：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」是依行政罰法第18條第2項規定加重者，即同條第1項之罰鍰，雖不受法定罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無更異。

惟按違法之撤銷及廢止，如非無效，亦有法律效力，從而排除原行政處分之效力。反之，違法之撤銷及廢止，如為無效，則不生效力，原行政處分繼續存在。對違法而有效之撤銷及廢止，得為爭訟及廢棄，以排除其法律效力，使原行政處分復活。末按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條有明文規定。準此，違法行政處分於法定救濟期間經過後，仍得由原處分機關或其上級機關，依職權為全部或一部之撤銷，而不問其為授益或加負擔之行政處分。在授益處分，其撤銷如對公益有重大危害，或受益人對該授益處分有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則不得撤銷。另按依相對人立場不同，行政處分之撤銷或廢止，可以為授益之性質，亦可以為加負擔之性質。撤銷違法行政處分以回復合法，符合依法行政原則之要求。惟所撤銷者如為違法之授益處分，則有礙於信賴保護及法律安定之要求。