行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
農地重劃與限期催告
2014-10-10
最高行政法院103年度判字第332號行政判決要旨
（一）按「農地重劃依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為三十日。」「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」行為時農地重劃條例第1條、第25條、第27條、第34條、第36條定有明文。而依前開條例第42條授權訂定之農地重劃條例施行細則第49條第6款規定：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」
（二）經查，上訴人依農地重劃條例辦理系爭農地重劃案，於84年1月15日至84年2月14日期間公告土地分配結果，並以84年1月11日通知書檢送土地對照清冊，依該對照清冊被上訴人應繳增配地價差額195,587元，被上訴人於公告期間就系爭農地重劃土地分配結果並無異議而告確定，其後上訴人依法辦理地籍測量，發現部分土地面積與公告之土地對照清冊面積不符，乃以第○號函更正土地對照清冊之土地面積，並記載被上訴人應繳增配地價差額為470,320元，並說明原土地對照清冊作廢，土地面積增減之應繳（領）差額地價另行通知等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。而依農地重劃條例施行細則第51條之規定，農地重劃土地分配結果確定，實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，故關於農地重劃差額地價之請求權，依前開規定自重劃土地交接後即得行使，本件原審法院雖未查明系爭農地重劃土地交接時點為何，惟依上訴人引據農地重劃條例施行細則第51條之規定，以89年12月8日函通知被上訴人繳納差額地價470,320元，可認本件差額地價請求權於89年12月8日已得行使，是原審認定本件差額地價請求權係屬90年1月1日行政程序法施行前發生之公法上請求權，尚屬有據。而因行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，原判決認應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；然此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，固非無見。
（三）惟查：依行為時農地重劃條例第36條及其施行細則第51條之規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，固有繳納差額地價之義務，然並未授權主管機關可以行政處分之方式，直接命土地所有權人為給付，而係規定主管機關於重劃土地交接後，應先通知土地所有權人限期繳納，逾期未繳納者，再依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院核發支付命令，取得執行名義，移送法院強制執行。故主管機關於聲請法院核發支付命令前，以書面通知土地所有權人限期繳納差額地價，依行為時農地重劃條例相關法規規定，應屬觀念通知之性質，並非行政處分（本院95年度判字第1004號判決意旨參照）。本件依上訴人84年1月11日公告及85年10月9日函送之土地對照清冊及差額地價內容，已生具體確認被上訴人應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，被上訴人對之均未為不服而告確定，系爭差額地價債權即已成立，且於土地交接後即得由上訴人依法行使，故上訴人以89年12月8日函通知被上訴人應繳納差額地價為470,320元，並檢送繳款書限期被上訴人於90年2月9日前繳納，承前所述，應僅係對於前已核算確認之差額地價，向被上訴人為限期繳納之通知；且因該差額地價請求，依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，於土地所有權人逾期未繳納時，應依民事訴訟法督促程序取得執行名義後移送法院強制執行，故上訴人89年12月8日函，除具通知繳納之性質外，亦無作為執行名義之法律效果，是原判決認該函性質屬上訴人本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分等節，核與行政處分之要件不符，亦與行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定不合，是其適用法規即有違誤。
（四）再查：
1.按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1項、第2項定有明文。又農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農業重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。依農地重劃條例施行細則第51條規定，對逾期未繳納之差額地價，雖係依民事訴訟法相關規定請求，僅係賦予上訴人可依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，尚不因有該項規定，而改變其公法上請求權之法律關係（本院101年度判字第384號判決意旨參照）。
2.本件差額地價請求權，依前開說明應屬公法上請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經司法院大法官會議解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號、第35號解釋意旨參照），故相關行政法規因而設有「得移送法院強制執行」之條款，本件農地重劃條例施行細則第51條有關差額地價以督促程序聲請支付命令之規定，亦屬類似規定之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布（自90年1月1日起施行）之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，他法不得有其他規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行處執行之。
3.查本件上訴人於前述行政執行法修正後，公法上金錢給付義務執行之法規及程序已有變更，且因前依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，限期命土地所有權人繳納差額地價，僅係以觀念通知催促土地所有權人清償，逾期未繳納，主管機關須另向法院聲請支付命令為執行名義始得聲請法院強制執行，與行政執行法第11條移送行政執行前之履行期間、限期催告或限期履行，具有設定義務人應遵守之清償期，如逾期不履行得逕由主管機關移送行政執行處執行之效果不同。是上訴人於行政執行法90年1月2日修正施行後，引據行政執行法第11條之規定，就本件差額地價之請求，以93年2月2日府地劃字第○號函，通知被上訴人應繳納470,320元，並限期於93年3月1日前繳納，並敘明逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理等情，該函除明確設定系爭差額地價應遵守之清償期，亦有通知被上訴人逾期不履行時，得據以為執行名義移送行政執行之法律效果，是該函自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，且該93年2月2日差額地價行政處分送達被上訴人生效後，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因上訴人為實現本件差額債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。而本件被上訴人係於97年9月22日向上訴人申請分期繳納差額地價，於97年10月15日出具分期繳納差額地價同意書承認債務，並經上訴人以97年10月16日函同意被上訴人分期繳納等情，為原判決所認定之事實，是上訴人核定被上訴人分期繳納差額地價之時，距上訴人作成前開中斷時效之93年2月2日行政處分時，尚未逾5年，故被上訴人於本件差額地價請求權時效未屆滿前，經上訴人同意分期繳納而核定延長系爭差額地價請求權之履行期限，則上訴人自97年10月23日起至101年2月10日止，受領被上訴人繳納之差額地價，自屬有據，並無請求權不行使而罹於時效消滅可言，原判決未審酌本件差額地價之相關執行法令已有變更，以前開93年2月2日等函僅係觀念通知，非行政處分，不生中斷時效之效果，而認本件差額地價之公法請求權已於95年1月2日消滅，上訴人嗣後取得被上訴人繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，而判命上訴人返還被上訴人470,320元，及自101年3月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，適用法規即有違誤，上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查原判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束（行政訴訟法第251條第2項），原判決既有可議，上訴意旨求予廢棄，仍應認有理由，原判決應予廢棄，並由本院基於原判決確定之事實，駁回被上訴人在第一審之訴。
（二）經查，上訴人依農地重劃條例辦理系爭農地重劃案，於84年1月15日至84年2月14日期間公告土地分配結果，並以84年1月11日通知書檢送土地對照清冊，依該對照清冊被上訴人應繳增配地價差額195,587元，被上訴人於公告期間就系爭農地重劃土地分配結果並無異議而告確定，其後上訴人依法辦理地籍測量，發現部分土地面積與公告之土地對照清冊面積不符，乃以第○號函更正土地對照清冊之土地面積，並記載被上訴人應繳增配地價差額為470,320元，並說明原土地對照清冊作廢，土地面積增減之應繳（領）差額地價另行通知等情，為原審依調查證據之辯論結果，所依法確定之事實。而依農地重劃條例施行細則第51條之規定，農地重劃土地分配結果確定，實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，故關於農地重劃差額地價之請求權，依前開規定自重劃土地交接後即得行使，本件原審法院雖未查明系爭農地重劃土地交接時點為何，惟依上訴人引據農地重劃條例施行細則第51條之規定，以89年12月8日函通知被上訴人繳納差額地價470,320元，可認本件差額地價請求權於89年12月8日已得行使，是原審認定本件差額地價請求權係屬90年1月1日行政程序法施行前發生之公法上請求權，尚屬有據。而因行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效期間，公法並無性質相類之規定，原判決認應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；然此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，固非無見。
（三）惟查：依行為時農地重劃條例第36條及其施行細則第51條之規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，固有繳納差額地價之義務，然並未授權主管機關可以行政處分之方式，直接命土地所有權人為給付，而係規定主管機關於重劃土地交接後，應先通知土地所有權人限期繳納，逾期未繳納者，再依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院核發支付命令，取得執行名義，移送法院強制執行。故主管機關於聲請法院核發支付命令前，以書面通知土地所有權人限期繳納差額地價，依行為時農地重劃條例相關法規規定，應屬觀念通知之性質，並非行政處分（本院95年度判字第1004號判決意旨參照）。本件依上訴人84年1月11日公告及85年10月9日函送之土地對照清冊及差額地價內容，已生具體確認被上訴人應繳差額地價之義務及其範圍之法律效果，被上訴人對之均未為不服而告確定，系爭差額地價債權即已成立，且於土地交接後即得由上訴人依法行使，故上訴人以89年12月8日函通知被上訴人應繳納差額地價為470,320元，並檢送繳款書限期被上訴人於90年2月9日前繳納，承前所述，應僅係對於前已核算確認之差額地價，向被上訴人為限期繳納之通知；且因該差額地價請求，依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，於土地所有權人逾期未繳納時，應依民事訴訟法督促程序取得執行名義後移送法院強制執行，故上訴人89年12月8日函，除具通知繳納之性質外，亦無作為執行名義之法律效果，是原判決認該函性質屬上訴人本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分等節，核與行政處分之要件不符，亦與行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定不合，是其適用法規即有違誤。
（四）再查：
1.按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」行政執行法第1條、第42條第1項、第2項定有明文。又農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，因之，有關因農業重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。依農地重劃條例施行細則第51條規定，對逾期未繳納之差額地價，雖係依民事訴訟法相關規定請求，僅係賦予上訴人可依民事訴訟法之督促程序取得執行名義，尚不因有該項規定，而改變其公法上請求權之法律關係（本院101年度判字第384號判決意旨參照）。
2.本件差額地價請求權，依前開說明應屬公法上請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經司法院大法官會議解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號、第35號解釋意旨參照），故相關行政法規因而設有「得移送法院強制執行」之條款，本件農地重劃條例施行細則第51條有關差額地價以督促程序聲請支付命令之規定，亦屬類似規定之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布（自90年1月1日起施行）之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，他法不得有其他規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行處執行之。
3.查本件上訴人於前述行政執行法修正後，公法上金錢給付義務執行之法規及程序已有變更，且因前依行為時農地重劃條例施行細則第51條之規定，限期命土地所有權人繳納差額地價，僅係以觀念通知催促土地所有權人清償，逾期未繳納，主管機關須另向法院聲請支付命令為執行名義始得聲請法院強制執行，與行政執行法第11條移送行政執行前之履行期間、限期催告或限期履行，具有設定義務人應遵守之清償期，如逾期不履行得逕由主管機關移送行政執行處執行之效果不同。是上訴人於行政執行法90年1月2日修正施行後，引據行政執行法第11條之規定，就本件差額地價之請求，以93年2月2日府地劃字第○號函，通知被上訴人應繳納470,320元，並限期於93年3月1日前繳納，並敘明逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理等情，該函除明確設定系爭差額地價應遵守之清償期，亦有通知被上訴人逾期不履行時，得據以為執行名義移送行政執行之法律效果，是該函自屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，且該93年2月2日差額地價行政處分送達被上訴人生效後，依行政程序法第131條第1項、第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因上訴人為實現本件差額債權所作成之前開行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。而本件被上訴人係於97年9月22日向上訴人申請分期繳納差額地價，於97年10月15日出具分期繳納差額地價同意書承認債務，並經上訴人以97年10月16日函同意被上訴人分期繳納等情，為原判決所認定之事實，是上訴人核定被上訴人分期繳納差額地價之時，距上訴人作成前開中斷時效之93年2月2日行政處分時，尚未逾5年，故被上訴人於本件差額地價請求權時效未屆滿前，經上訴人同意分期繳納而核定延長系爭差額地價請求權之履行期限，則上訴人自97年10月23日起至101年2月10日止，受領被上訴人繳納之差額地價，自屬有據，並無請求權不行使而罹於時效消滅可言，原判決未審酌本件差額地價之相關執行法令已有變更，以前開93年2月2日等函僅係觀念通知，非行政處分，不生中斷時效之效果，而認本件差額地價之公法請求權已於95年1月2日消滅，上訴人嗣後取得被上訴人繳納之差額地價，為無法律上原因，屬公法上不當得利，而判命上訴人返還被上訴人470,320元，及自101年3月2日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，適用法規即有違誤，上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查原判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束（行政訴訟法第251條第2項），原判決既有可議，上訴意旨求予廢棄，仍應認有理由，原判決應予廢棄，並由本院基於原判決確定之事實，駁回被上訴人在第一審之訴。
