行政法類
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行政程序法第111條第6款所稱「缺乏事務權限」係指重大明顯情形
2014-10-10
臺北高等行政法院102年度訴字第694號行政判決要旨﹝二﹞
按依行政程序法第11條第1 項及第5 項：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變更。」之規定可知，行政程序法要求行政機關之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更。並同法第17條第1 項規定：「行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。」又同法第111條第6 款所規定行政處分無效事由之一之「未經授權而……缺乏事務權限者」所稱之「缺乏事務權限」，係指重大明顯情形，如非屬重大明顯情形，行政處分未經授權而缺乏事務權限者，為得撤銷而非無效（前大法官吳庚著「行政法之理論與實用」增訂10版第410 頁），此乃基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7 款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言（最高行政法院100 年度判字第2237號判決意旨參照）。本件被告就原處分之作成是否具有事務管轄權限，兩造及參加人爭議未明，是即或經審認後認被告對於系爭開發案之環評審查並不具備事務管轄權限，其瑕疵並非已達重大明顯之程度，是原告就原處分提起本件撤銷訴訟，自屬有據，合先敘明。
次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」環評法第7 條第1 項及其施行細則第12條分別定有明文。準此可知，決定開發案之環評主管機關時，首應確認系爭開發案之目的事業主管機關，並將環說書送請該目的事業主管機關轉送與該目的事業主管機關同層級之環評主管機關進行審查。
復按「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」、「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」、「國家公園主管機關為內政部。」、「本法用詞，定義如下：一、國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。……六、一般管制區：指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並准許原土地、水域利用型態之地區。七、遊憩區：指適合各種野外育樂活動，並准許興建適當育樂設施及有限度資源利用行為之地區。……九、特別景觀區：指無法以人力再造之特殊自然地理景觀，而嚴格限制開發行為之地區。……」、「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。二、遊憩區。三、史蹟保存區。四、特別景觀區。五、生態保護區。」、「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：……六、纜車等機械化運輸設備之興建。……前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。」、「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」、「特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發，應經國家公園計畫委員會審議後，由內政部呈請行政院核准。」國家公園法第1 條、第2 條、第3 條、第8 條第1 款、第6 款、第7 款、第9 款、第12條、第14條第1 項第6 款、第2 項、第16條、第20條分別定有明文。又「依本法第十四條及第十六條規定申請許可時，應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理。」國家公園法施行細則第10條亦有所明定。依上揭條文之規範意旨可知，國家公園係指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依法劃設之區域。國家為達保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究之目的，特別制定國家公園法，就國家公園之選定劃設及管理，以專法加以規範。國家公園之管理，應依國家公園法之規定，國家公園法未規定者，始適用其他法令之規定補充之。是國家公園法顯係立法者就經選定劃設為國家公園之區域，其園區內開發行為之許可及管理所定之特別管理法規，已非單純之土地利用管制法規。從而，依國家公園法第14條第1 項第6 款、第2 項、第16條所定，在國家公園一般管制區、遊憩區或特別景觀區內，所為之纜車等機械化運輸設備之興建計畫，應經國家公園管理處之許可，或由國家公園管理處報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之規定，實已含有就整體開發計畫依保護國家特有自然風景、野生物及史蹟，提供國民育樂及研究之國家公園法立法目的加以衡酌，以為決定之計畫審查許可性質，實無法強為解釋此項許可規定僅屬單純土地利用管制規定之許可。故於國家公園區域內所為之纜車開發計畫，國家公園主管機關內政部實為目的事業主管機關，合先敘明。
次按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」環評法第7 條第1 項及其施行細則第12條分別定有明文。準此可知，決定開發案之環評主管機關時，首應確認系爭開發案之目的事業主管機關，並將環說書送請該目的事業主管機關轉送與該目的事業主管機關同層級之環評主管機關進行審查。
復按「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，特制定本法。」、「國家公園之管理，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法令之規定。」、「國家公園主管機關為內政部。」、「本法用詞，定義如下：一、國家公園：指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依本法規定劃設之區域。……六、一般管制區：指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地及水域，包括既有小村落，並准許原土地、水域利用型態之地區。七、遊憩區：指適合各種野外育樂活動，並准許興建適當育樂設施及有限度資源利用行為之地區。……九、特別景觀區：指無法以人力再造之特殊自然地理景觀，而嚴格限制開發行為之地區。……」、「國家公園得按區域內現有土地利用型態及資源特性，劃分左列各區管理之：一、一般管制區。二、遊憩區。三、史蹟保存區。四、特別景觀區。五、生態保護區。」、「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：……六、纜車等機械化運輸設備之興建。……前項各款之許可，其屬範圍廣大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之。」、「第十四條之許可事項，在史蹟保存區、特別景觀區或生態保護區內，除第一項第一款及第六款經許可者外，均應予禁止。」、「特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發，應經國家公園計畫委員會審議後，由內政部呈請行政院核准。」國家公園法第1 條、第2 條、第3 條、第8 條第1 款、第6 款、第7 款、第9 款、第12條、第14條第1 項第6 款、第2 項、第16條、第20條分別定有明文。又「依本法第十四條及第十六條規定申請許可時，應檢附有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理。」國家公園法施行細則第10條亦有所明定。依上揭條文之規範意旨可知，國家公園係指為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依法劃設之區域。國家為達保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究之目的，特別制定國家公園法，就國家公園之選定劃設及管理，以專法加以規範。國家公園之管理，應依國家公園法之規定，國家公園法未規定者，始適用其他法令之規定補充之。是國家公園法顯係立法者就經選定劃設為國家公園之區域，其園區內開發行為之許可及管理所定之特別管理法規，已非單純之土地利用管制法規。從而，依國家公園法第14條第1 項第6 款、第2 項、第16條所定，在國家公園一般管制區、遊憩區或特別景觀區內，所為之纜車等機械化運輸設備之興建計畫，應經國家公園管理處之許可，或由國家公園管理處報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之規定，實已含有就整體開發計畫依保護國家特有自然風景、野生物及史蹟，提供國民育樂及研究之國家公園法立法目的加以衡酌，以為決定之計畫審查許可性質，實無法強為解釋此項許可規定僅屬單純土地利用管制規定之許可。故於國家公園區域內所為之纜車開發計畫，國家公園主管機關內政部實為目的事業主管機關，合先敘明。
