行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
撤銷訴訟之訴訟權能
2014-10-10
臺北高等行政法院102年度訴字第694號行政判決要旨
一、按行政訴訟法第4 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2 項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本條修正（87年10月28日修正公布、89年7 月1 日施行）立法理由載明：「……二、按訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1 項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法律上利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行政訴訟，俾符合法治國家之要求。... 六、訴願人以外之利害關係人，如認為第1 項訴願決定損害其權利或法律上之利益者，有向高等行政法院起訴之權，爰將之規定為本條第3 項。」又司法院釋字第469 號解釋理由書第1 段明揭：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」上開解釋理由特別指明：「為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現」。再者，改制前行政法院75年判字第362 號判例亦載明：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。……」之旨，足資參照。
二、準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者，包括行政處分之相對人及因該違法行政處分權利或法律上利益受損害之利害關係人。所謂「法律上利益」，係指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求。倘法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人主張行政機關之行政處分損害其權利或法律上利益者，自得提起撤銷訴訟；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）主張以他人為相對人之行政處分損害其權利或法律上利益者，該特定人亦得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。亦不能僅因法律只言及公共利益、公共安全及公共秩序等抽象規範意旨，即逕行否定其有保護第三人利益之目的。倘依該法規範之整體架構觀之，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔者，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。
三、環評法第1 條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1 項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條規定：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條）。由上規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，即應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業之審查委員予以把關，甚至對此部分之判斷，法院亦給予一定程度之尊重。因此依學說及現行實務之一致見解，率皆認為環評會對應實施環境影響評估之開發行為，所作之無須進行第2 階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，其對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項、第7 條、第8 條為保護規範，具有保護開發行為當地居民之立法目的。
四、經查，本件參加人儷山林公司因參與被告94年4 月20日公告之「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」BOT 案件招商程序，獲選為最優申請人後，於94年12月13日與被告簽訂「北投線空中纜車計畫」投資契約。其後，被告於99年10月28日以府工新字第○號函要求開發單位辦理環境影響評估。儷山林公司乃於101 年7 月3 日將系爭開發案環說書送被告環評會，經被告環評會第118 次會議、第122 次會議及第123 次會議審查後，於101 年12年21日第123次會議，依環評法第7 條規定，作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經被告以原處分加以公告等情，為兩造及參加人所不爭執。本件被告所公告系爭開發案之環評審查結論，直接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處分。又被告所據以公告系爭開發案環評審查結論之環評法第7 條、第8 條等規定，核屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範如上述。因此，被告公告系爭開發案環評審查結論之行政處分，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果。是以當地居民如主張被告公告之上開審查結論有損害其權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，依諸前揭說明，即具有訴訟權能。
二、準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者，包括行政處分之相對人及因該違法行政處分權利或法律上利益受損害之利害關係人。所謂「法律上利益」，係指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求。倘法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人主張行政機關之行政處分損害其權利或法律上利益者，自得提起撤銷訴訟；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）主張以他人為相對人之行政處分損害其權利或法律上利益者，該特定人亦得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯的規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。亦不能僅因法律只言及公共利益、公共安全及公共秩序等抽象規範意旨，即逕行否定其有保護第三人利益之目的。倘依該法規範之整體架構觀之，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔者，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。
三、環評法第1 條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第3 條第1 項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」第6 條第1 項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7 條規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8 條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」第14條第1 項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」第16條規定：「（第1 項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2 項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」（違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條）。由上規定可知，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，即應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。蓋重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及具各項專業之審查委員予以把關，甚至對此部分之判斷，法院亦給予一定程度之尊重。因此依學說及現行實務之一致見解，率皆認為環評會對應實施環境影響評估之開發行為，所作之無須進行第2 階段環境影響評估之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，其對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原告適格。換言之，環評法第5 條第1 項、第7 條、第8 條為保護規範，具有保護開發行為當地居民之立法目的。
四、經查，本件參加人儷山林公司因參與被告94年4 月20日公告之「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」BOT 案件招商程序，獲選為最優申請人後，於94年12月13日與被告簽訂「北投線空中纜車計畫」投資契約。其後，被告於99年10月28日以府工新字第○號函要求開發單位辦理環境影響評估。儷山林公司乃於101 年7 月3 日將系爭開發案環說書送被告環評會，經被告環評會第118 次會議、第122 次會議及第123 次會議審查後，於101 年12年21日第123次會議，依環評法第7 條規定，作成「有條件通過環境影響評估審查」之審查結論，並經被告以原處分加以公告等情，為兩造及參加人所不爭執。本件被告所公告系爭開發案之環評審查結論，直接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處分。又被告所據以公告系爭開發案環評審查結論之環評法第7 條、第8 條等規定，核屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響之保護規範如上述。因此，被告公告系爭開發案環評審查結論之行政處分，不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果。是以當地居民如主張被告公告之上開審查結論有損害其權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，依諸前揭說明，即具有訴訟權能。
