行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
行政機關代表國庫處分官產之定性
2014-09-14
最高法院103年度判字第774號行政裁定要旨
(一)在私法領域，基於「私法自治原則」，權利主體享有「是否締結契約」，以及「與何一權利主體締結契約」之自由決定權限（即使準備締約之過程已有成本投入，私法上之法律效果也僅止於「依締約過失理論，請求損害賠償」，而不能要求「強制締約」），故當公部門拒絕特定私權主體締結契約時，該私權主體是無法透過私法請求強制締約。
然而某些情況下，公部門之締約決策（包括是否締約以及與何人締約）本身，涉及公法性質實證法所定「公共目標」之追求，且此等「公共目標」對受影響私人構成一種受保護之利益時，則對該私人而言，其即享有公部門締約之「主觀公權利」（例如經濟弱勢國民享有承租國民住宅之權利，或參與政府採購競標活動而條件最優之廠商享有優先締約之權利）。前開締約決策本身也依「雙階理論」成為受公法節制之對象，得為公法爭議之對象，受影響而有主觀公權利之人民可以該決策是否違反「賦與其主觀公權利」之公法法規範為由，提起行政爭訟。
在此必須強調者為，並非所有的公部門締約決策均與「特定公法性質實證法所定、並形成人民主觀公權利之特定『公共目標』」相連結。若無此項連結，即使公部門私法契約的締結仍具有追求廣泛「公共任務」之意涵，仍無法引用「雙階理論」，將前階段之「決策形成」納入公法爭訟之範圍。
(二)本案抗告人請求締結私法契約之規範基礎為國有財產法第42條第1項第2款之規定，但該條款之規定內容為「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。……」，規定之「得出租」標的既屬「非公用財產類不動產」，且出租與否之決策復委由主管機關自行決定，是其規範功能顯然不是在執行特定內容之行政任務，也無對應「依該法規範應受益」之私人存在，純以獲取國家財政收入為目標，依上所述，並無法依「雙階理論」，將「決策形成」納入公法爭訟範圍。
然而某些情況下，公部門之締約決策（包括是否締約以及與何人締約）本身，涉及公法性質實證法所定「公共目標」之追求，且此等「公共目標」對受影響私人構成一種受保護之利益時，則對該私人而言，其即享有公部門締約之「主觀公權利」（例如經濟弱勢國民享有承租國民住宅之權利，或參與政府採購競標活動而條件最優之廠商享有優先締約之權利）。前開締約決策本身也依「雙階理論」成為受公法節制之對象，得為公法爭議之對象，受影響而有主觀公權利之人民可以該決策是否違反「賦與其主觀公權利」之公法法規範為由，提起行政爭訟。
在此必須強調者為，並非所有的公部門締約決策均與「特定公法性質實證法所定、並形成人民主觀公權利之特定『公共目標』」相連結。若無此項連結，即使公部門私法契約的締結仍具有追求廣泛「公共任務」之意涵，仍無法引用「雙階理論」，將前階段之「決策形成」納入公法爭訟之範圍。
(二)本案抗告人請求締結私法契約之規範基礎為國有財產法第42條第1項第2款之規定，但該條款之規定內容為「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。……」，規定之「得出租」標的既屬「非公用財產類不動產」，且出租與否之決策復委由主管機關自行決定，是其規範功能顯然不是在執行特定內容之行政任務，也無對應「依該法規範應受益」之私人存在，純以獲取國家財政收入為目標，依上所述，並無法依「雙階理論」，將「決策形成」納入公法爭訟範圍。
(三)而以上之法律見解，亦為現行司法實務所採，爰將相關先例意旨說明如下：
1.本院58年判字第270號判例意旨謂：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」
2.本院61年裁字第159號判例意旨謂：「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟。」
3.司法院釋字第448號解釋復謂：「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」
(四)從以上之判例及解釋先例足知，現行司法實務認：行政機關代表國庫「處分」（意指訂立私法契約並履行契約約定）官產，若別無特定而為公法性質法規範所明定、且形成人民主觀公權利之「行政目標」存在，此等「處分」係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。原裁定在以上之實務見解基礎下，認相對人對系爭函文所生之爭議屬民事事件，應向普通法院訴請裁判等情，並無不合，抗告人所爭執者，核屬個人主觀意見，難認有理由，在現行司法實務見解基礎下，應予駁回。
1.本院58年判字第270號判例意旨謂：「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」
2.本院61年裁字第159號判例意旨謂：「查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟。」
3.司法院釋字第448號解釋復謂：「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」
(四)從以上之判例及解釋先例足知，現行司法實務認：行政機關代表國庫「處分」（意指訂立私法契約並履行契約約定）官產，若別無特定而為公法性質法規範所明定、且形成人民主觀公權利之「行政目標」存在，此等「處分」係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。原裁定在以上之實務見解基礎下，認相對人對系爭函文所生之爭議屬民事事件，應向普通法院訴請裁判等情，並無不合，抗告人所爭執者，核屬個人主觀意見，難認有理由，在現行司法實務見解基礎下，應予駁回。
