行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
環境影響評估之判斷餘地與司法審查
2014-09-14
最高行政法院103年度判字第272號行政判決要旨
(一)依前揭環境影響評估法第16條及其施行細則第37條、第38條第1項規定可知，開發單位申請變更已通過之環境影響說明書或評估書內容，是否應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估，須以申請變更之內容與已通過之環境影響說明書或評估書內容，加以比較。如涉及環境保護事項之變更，且其變更之內容有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，即應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估；雖涉及環境保護事項之變更，但其變更之內容不具有環境影響評估法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，即無須重新進行環境影響評估，惟原則上仍應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核，僅於其變更係計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，始不必提出環境影響差異分析報告，而得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核；至於其變更未涉及環境保護事項者，則僅須函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。
(二)次按不確定法律概念，行政法院係以審查為原則，僅於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。
(二)次按不確定法律概念，行政法院係以審查為原則，僅於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。
縱使承認被上訴人所設環境影響評估委員會對於不確定法律概念有「判斷餘地」，然其是否有以消極的不作為濫用判斷權，或其判斷是否出於不完全之資訊，即非無
疑，原審就此得受司法審查之事項，未加審查，並忽略被上
訴人審查系爭「環境影響說明書變更內容對照表」之始末，
逕引判斷餘地理論，維持該環境影響評估委員會之審查結果
，且誤解為其並未認定系爭鍋爐「涉及環境保護」，均有未
洽。
(七)復按環境影響評估法第1條前段規定：「為預防及減輕開發
行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制
定本法。」、同法第4條第2款前段規定：「環境影響評估：
指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社
會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前
以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境
管理計畫，並公開說明及審查。」、同法第5條第1項規定：
「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響
評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、
大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、
採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林
、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及
運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區
建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。
十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所
之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」，而依同法
第5條第2項授權訂定之開發行為應實施環境影響評估細目及
範圍認定標準，則係根據不同「開發行為」，位於不同「區
域」，決定須否辦理環境影響評估。足見環境影響評估制度
，著重開發行為對環境不良影響之預防及減輕；由於「開發行為屬性」與「環境屬性」間具互動性，相同開發行為，位
於不同條件之環境，產生之影響可能不同，進而形成應否實
施環境影響評估，與應否就申請變更部分重新辦理環境影響
評估之規範標準。此與空氣污染管制法第24條第1項規定「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更」之意旨，係依
據產業類別及設備規模，決定其是否必須檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可證，並未考慮其坐落環境之特性，
兩者不可同日而語。故非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告列管之固定污染源，其開發行為
未必不須要實施環境影響評估，反之，縱屬指定公告列管之
固定污染源，亦未必須要實施環境影響評估。
疑，原審就此得受司法審查之事項，未加審查，並忽略被上
訴人審查系爭「環境影響說明書變更內容對照表」之始末，
逕引判斷餘地理論，維持該環境影響評估委員會之審查結果
，且誤解為其並未認定系爭鍋爐「涉及環境保護」，均有未
洽。
(七)復按環境影響評估法第1條前段規定：「為預防及減輕開發
行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制
定本法。」、同法第4條第2款前段規定：「環境影響評估：
指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社
會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前
以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境
管理計畫，並公開說明及審查。」、同法第5條第1項規定：
「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響
評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、
大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、
採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林
、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及
運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區
建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。
十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所
之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」，而依同法
第5條第2項授權訂定之開發行為應實施環境影響評估細目及
範圍認定標準，則係根據不同「開發行為」，位於不同「區
域」，決定須否辦理環境影響評估。足見環境影響評估制度
，著重開發行為對環境不良影響之預防及減輕；由於「開發行為屬性」與「環境屬性」間具互動性，相同開發行為，位
於不同條件之環境，產生之影響可能不同，進而形成應否實
施環境影響評估，與應否就申請變更部分重新辦理環境影響
評估之規範標準。此與空氣污染管制法第24條第1項規定「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更」之意旨，係依
據產業類別及設備規模，決定其是否必須檢具空氣污染防制計畫以申請核發設置許可證，並未考慮其坐落環境之特性，
兩者不可同日而語。故非屬行政院環境保護署依空氣污染防制法第24條第1項指定公告列管之固定污染源，其開發行為
未必不須要實施環境影響評估，反之，縱屬指定公告列管之
固定污染源，亦未必須要實施環境影響評估。
