行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
保險監理與司法審查
2014-09-14
最高行政法院103年度判字第260號行政判決要旨
（一）按「（第1項）保險業違反法令、章程或有礙健全經營之
虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情
況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命
其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資
。四、命其解除經理人或職員之職務。（第2項）保險業
不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：
一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人
（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他
必要之處置。」保險法第149條第1項、第2項定有明文。
依90年7月9日修正保險法第149條之立法理由「依原條文
規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之
處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分
之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機
關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條
之1「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管
機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重
，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行
部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、
解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。
五、其他必要之處置。依前項第4款解除董事、監察人職
務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。
為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關
得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條
之1之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全
經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有
礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失
之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。
」之意旨，可推知保險法第149條之立法目的，在於加強
保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保
戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或
有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之
管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶
之權益。職是，主管機關依保險法第149條第2項規定所為
之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質
為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權
力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行
政秩序之維持或回復。
（二）次按，保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為
一長期經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保
險法第137條第1項規定保險業之設立，須經主管機關特許
；而該條第2項，對保險業申請設立許可應具備之條件、
程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應
具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約
轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規
定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序
，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介
入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137條之1所
授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保
險業負責人資格即設有諸多限制，其第3條對保險業之負
責人訂有消極資格之規定，其中第1項第11款規定因違反
保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解
任，尚未逾5年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬
保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具
之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內
涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必
要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力
適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之
維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準
則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由
之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，
尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例
原則之要求，亦無違背。
（三）又按，「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注
意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。
」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定
之公司負責人，包括董事（含獨立董事）、經理人、監察
人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為
公司執行業務。雖公司係由董事組成董事會執行其業務，
依公司法第193條規定，其業務之執行應依照法令章程及
股東會之決議，以合議執行之。而「監察人應監督公司業
務之執行，並得隨時調查公司業務及財務狀況，查核簿冊
文件，並得請求董事會或經理人提出報告。」「（第1項
）監察人得列席董事會陳述意見。（第2項）董事會或董
事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之行為者，監
察人應即通知董事會或董事停止其行為。」「監察人各得
單獨行使監察權。」亦分別為公司法第218條第1項、第21
8條之2、第221條所規定。依此，公司之各監察人分別獨
立執行其業務，得對公司業務加以調查，於認董事會或董
事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之疑議時，應
具體對董事會或經理人提出質疑，並請求董事會或經理人
對其有疑議之處，提出報告說明；且於發現董事會或董事
執行業務有違反法令、章程或股東會決議情事時，有通知
董事會或董事停止違反法令、章程或股東會決議行為之義
務。監察人依上開方式，為業務之執行，始能謂已盡善良
管理人之注意義務。
（四）再者，依保險法第149條第2項規定作成之行政處分，其性
質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關
於保險業不遵行其依保險法第149條第1項所為之處分時，
得就其情節，依同條第2項規定選擇適合達成所欲管制目
的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法
審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就
其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成
處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目
的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為
管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法
，各有其管制目的，且同一事件涉案之人員，其情節未盡
相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行
政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管
制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主
管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，認與平等原
則有違。
（五）查上訴人以國寶人壽監察人之身分，於98年12月10日及99
年6月24日列席國寶人壽第6屆第18次及第6屆第23次臨時
董事會時，已明知保險主管機關對國寶人壽所擬採取之租
賃保證金改善方案，違反前處分限制國寶人壽投資不動產
之意旨，並未積極行使其不法行為制止權，向董事會為必
要之說明，放任國寶人壽董事會通過系爭交易，致國寶人
壽違反前處分及保險法規定，為原審依調查所得之證據，
並斟酌全辯論意旨所認定之事實。經核，與證據法則相符
，亦與經驗及論理法不相違背。原判決據此，認上訴人違
反公司法第23條第1項之注意義務，並以被上訴人認上訴
人消極不行使監察人職務，未善盡監察人職責，如容任其
行為而不為任何處置措施，恐造成監察人制度淪為空談，
影響保險業之健全經營，為督促保險業監察人須恪遵保險
相關法令，及落實主管機關之管理監督，防止違規與不法
情事發生，進而保障保戶權益及維護保險市場秩序，並慮
及上訴人為監察人，而非參與決議之董事，衡量其職務之
差異性，裁處上訴人停止執行監察人職務1年，與比例原
則無違。且以主管機關所選擇之管制處分是否合規範之目
的，有無裁量違法情事，應以處分之對象及其違章情節，
予以判斷，與國寶人壽其他董事、監察人有無違反職務情
事無涉，不因此而生裁量濫用及違反平等原則問題。揆諸
首揭規定及說明，於法核無不合。此外，原判決對於上訴
人於原審聲請傳喚證人蔡良嘉，何以無傳訊必要，已於理
由中說明，原審未為此調查，於法尚難認有違誤。是上訴
人主張原判決有不當適用保險法第149條第2項，及違反行
政程序法第4條、第6條、第7條及第10條等違背法令情事
，則屬其主觀意見，尚無可採。
虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情
況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命
其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資
。四、命其解除經理人或職員之職務。（第2項）保險業
不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：
一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人
（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他
必要之處置。」保險法第149條第1項、第2項定有明文。
依90年7月9日修正保險法第149條之立法理由「依原條文
規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之
處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分
之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機
關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條
之1「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管
機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重
，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行
部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、
解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。
五、其他必要之處置。依前項第4款解除董事、監察人職
務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。
為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關
得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條
之1之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全
經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有
礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失
之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。
」之意旨，可推知保險法第149條之立法目的，在於加強
保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保
戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或
有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之
管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶
之權益。職是，主管機關依保險法第149條第2項規定所為
之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質
為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權
力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行
政秩序之維持或回復。
（二）次按，保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為
一長期經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保
險法第137條第1項規定保險業之設立，須經主管機關特許
；而該條第2項，對保險業申請設立許可應具備之條件、
程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應
具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約
轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規
定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序
，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介
入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137條之1所
授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保
險業負責人資格即設有諸多限制，其第3條對保險業之負
責人訂有消極資格之規定，其中第1項第11款規定因違反
保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解
任，尚未逾5年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬
保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具
之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內
涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必
要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力
適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之
維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準
則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由
之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，
尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例
原則之要求，亦無違背。
（三）又按，「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注
意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。
」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定
之公司負責人，包括董事（含獨立董事）、經理人、監察
人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為
公司執行業務。雖公司係由董事組成董事會執行其業務，
依公司法第193條規定，其業務之執行應依照法令章程及
股東會之決議，以合議執行之。而「監察人應監督公司業
務之執行，並得隨時調查公司業務及財務狀況，查核簿冊
文件，並得請求董事會或經理人提出報告。」「（第1項
）監察人得列席董事會陳述意見。（第2項）董事會或董
事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之行為者，監
察人應即通知董事會或董事停止其行為。」「監察人各得
單獨行使監察權。」亦分別為公司法第218條第1項、第21
8條之2、第221條所規定。依此，公司之各監察人分別獨
立執行其業務，得對公司業務加以調查，於認董事會或董
事執行業務有違反法令、章程或股東會決議之疑議時，應
具體對董事會或經理人提出質疑，並請求董事會或經理人
對其有疑議之處，提出報告說明；且於發現董事會或董事
執行業務有違反法令、章程或股東會決議情事時，有通知
董事會或董事停止違反法令、章程或股東會決議行為之義
務。監察人依上開方式，為業務之執行，始能謂已盡善良
管理人之注意義務。
（四）再者，依保險法第149條第2項規定作成之行政處分，其性
質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關
於保險業不遵行其依保險法第149條第1項所為之處分時，
得就其情節，依同條第2項規定選擇適合達成所欲管制目
的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法
審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就
其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成
處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目
的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為
管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法
，各有其管制目的，且同一事件涉案之人員，其情節未盡
相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行
政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管
制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主
管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，認與平等原
則有違。
（五）查上訴人以國寶人壽監察人之身分，於98年12月10日及99
年6月24日列席國寶人壽第6屆第18次及第6屆第23次臨時
董事會時，已明知保險主管機關對國寶人壽所擬採取之租
賃保證金改善方案，違反前處分限制國寶人壽投資不動產
之意旨，並未積極行使其不法行為制止權，向董事會為必
要之說明，放任國寶人壽董事會通過系爭交易，致國寶人
壽違反前處分及保險法規定，為原審依調查所得之證據，
並斟酌全辯論意旨所認定之事實。經核，與證據法則相符
，亦與經驗及論理法不相違背。原判決據此，認上訴人違
反公司法第23條第1項之注意義務，並以被上訴人認上訴
人消極不行使監察人職務，未善盡監察人職責，如容任其
行為而不為任何處置措施，恐造成監察人制度淪為空談，
影響保險業之健全經營，為督促保險業監察人須恪遵保險
相關法令，及落實主管機關之管理監督，防止違規與不法
情事發生，進而保障保戶權益及維護保險市場秩序，並慮
及上訴人為監察人，而非參與決議之董事，衡量其職務之
差異性，裁處上訴人停止執行監察人職務1年，與比例原
則無違。且以主管機關所選擇之管制處分是否合規範之目
的，有無裁量違法情事，應以處分之對象及其違章情節，
予以判斷，與國寶人壽其他董事、監察人有無違反職務情
事無涉，不因此而生裁量濫用及違反平等原則問題。揆諸
首揭規定及說明，於法核無不合。此外，原判決對於上訴
人於原審聲請傳喚證人蔡良嘉，何以無傳訊必要，已於理
由中說明，原審未為此調查，於法尚難認有違誤。是上訴
人主張原判決有不當適用保險法第149條第2項，及違反行
政程序法第4條、第6條、第7條及第10條等違背法令情事
，則屬其主觀意見，尚無可採。
