行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
國民住宅條例之配售與身心障礙者之優先承購權
2014-09-14
最高行政法院103年度判字第240號行政判決要旨
(一)按國民住宅條例第19條規定：「政府直接興建之國民住宅，
其承購人居住滿一年後，得將該住宅及基地出售、出典、贈
與或交換。其承購、承典、受贈或交換人，如具有國民住宅
購買資格者，得按原承購人之國民住宅貸款餘額及剩餘期限
，申請國民住宅貸款。取得使用執照滿十五年以上之國民住
宅，其出售、出典、贈與或交換該住宅及基地，不受前項規
定之限制。」國民住宅條例施行細則第24條第1項規定：「
國民住宅承購人依本條例第十九條規定將國民住宅及基地出
售、出典、贈與或交換時，由直轄市、縣、（市）主管機關
出具符合移轉條件之證明，向地政機關辦理登記。」國民住
宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7
條第l項第4款規定：「具備第四條條件，且有下列情形之一
者，得有優先承購或承租國民住宅之權利：……四、依法有
優先承購或承租國民住宅權利者。」可知，國民住宅轉售時
，必須取得該國宅所處直轄市、縣（市）主管機關所出具符
合移轉條件之證明，始得為相關不動產權利之移轉登記。又
「身心障礙者保護法」於96年7月11修正，更名為「身心障
礙者權益保障法」。修正前第47條第1項、第2項原規定：「
（第1項）身心障礙者申請在公有公共場所開設零售商店或
攤販，申請購買或承租國民住宅、停車位，政府應保留名額
優先核准。（第2項）前項受核准者，須親自經營、居住或
使用達一定期間；如需出租或轉讓，應以其他身心障礙者優
先。但經親自居住五年以上，且主管機關公告後仍無人願承
租或受讓者，主管單位得將其列為一般國民住宅，按照各地
國民住宅主管機關所定辦法辦理。」修正後改列為第67第1
項、第2項，即「（第1項）身心障礙者申請在公有公共場所
開設零售商店或攤販，申請購買或承租國民住宅、停車位，
政府應保留一定比率優先核准；其保留比率，由直轄市、縣
（市）政府定之。（第2項）前項受核准者之經營條件、出
租轉讓限制，依各目的事業主管機關相關規定辦理；其出租
、轉讓對象應以其他身心障礙者為優先。」第2項修正理由
略謂：「有關原條文第二項規定轉讓之前提相較於國民住宅
條例嚴格，為消弭不平，原則上宜使其與一般申購戶轉讓相
關規定標準齊一，惟其係政府保留比率優先核准身心障礙者
，如需出租或轉讓，仍應以其他身心障礙者為優先，爰予酌
修。」足見國民住宅應一定比例保留由身心障礙者優先承購
，且其讓售對象亦以其他身心障礙者優先。而國民住宅條例
施行細則第24條第1項規定所謂之「符合移轉條件」者，包
括國民住宅中一定比例保留之身心障礙者優先戶，是否已踐
行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障礙者為優先
」之規定，始符身障法之立法美意，要無疑義，合先敘明。
(二)次按「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法
律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特
定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者
，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為
公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構
、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判
斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因
公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。
」（司法院釋字第469號解釋理由書第1段參照），查本件被
上訴人係上訴人依身障法第67條第2項、國民住宅條例第19
條第l項規定，以轉售公告標售系爭國宅，在公告期間內向
上訴人提出申請承購之領有身心障礙手冊者中之一人，就系
爭國宅具有「優先承買權」，若因主管機關在轉售公告及行
使相關確認程序之處分中侵害其優先承買權，徵諸前揭司法
院大法官解釋意旨，雖非處分相對人，無礙其具有提起行政
訴訟之原告適格。又「土地法第34條之1第4項之優先購買權
，係屬債權性質，此由該條項用語，與同法第104條第2項及
耕地三七五減租條例第15條第3項用語不同，可以知之。被
上訴人相互間就系爭土地應有部分之買賣，既經辦畢所有權
移轉登記，則上訴人本於土地法第34條之1第4項規定之優先
承購權，請求撤銷被上訴人間之所有權移轉登記及將該應有
部分出賣並移轉登記於伊，即無可准許。」（最高法院66台
上第1530號判例可資參照。）查前揭身障法第67條第2項之
優先承買權，因其未如土地法第104條第2項設有「出賣人未
通知優先購買人而與第三人訂立買賣契約者，其契約不得對
抗優先承買權人」之規定，應定性其僅具有債權之效力。若
因國宅身心障礙保留戶之出賣人未以法定方式通知優先承買
權人行使權利，復經主管機關確認該國宅保留戶得以移轉者
，僅構成出賣人就優先承買權人行使權利後所形成買賣關係
之債務不履行，權利人雖得向出賣人請求損害賠償，但第三
人已取得權利時，權利人即不得請求其返還權利或塗銷權利
登記。經查系爭國宅既經上訴人以原處分通知參加人，系爭
國宅准予轉列為一般國民住宅出售。於參加人持向地政機關
為系爭國宅所有權移轉登記完畢，即已執行完畢，且無回復
原狀之可能，被上訴人於原審備位聲明請求確認原處分違法
，要屬有據。原判決認定被上訴人提起請求確認原處分違法
，非法所不許，核無不合。上訴意旨主張身障法第67條第2
項後段既無如土地法第34條之1第4項「同一價格」、土地法
第104條第1項「同樣條件」之明確構成要件，及同條第2項
後段「不得對抗優先購買權人」為法律效果，應無優先物權
或優先債權所具備特定物或人之基礎連接關係，指摘原判決
認有判決不適用法規、判決不備理由或理由矛盾之違誤云云
，洵不足採。
(三)按上訴人為國民住宅條例及身障法之地方主管機關，依前揭
國民住宅條例第19條、身障法第67條第2項規定，於審核應
否核發身心障礙保留戶國宅符合移轉條件證明時，必須確認
該國宅已踐行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障
礙者為優先」之規定，亦即，確認已透過公告使身心障礙者
得知身心障礙優先保留國宅出售之訊息，並使身心障礙者得
以在出賣人賣出國宅時，以出賣人願意接受的第三人邀約同
一條件向出賣人購買該國宅，始符主管機關依國民住宅條例
及身障法之作為。查參加人係系爭國宅原所有人，經永慶房
屋仲介與訴外人郭贊章就系爭國宅訂立買賣契約，約定總價
2,160萬元，再於100年4月11日向上訴人申請轉售公告，上
訴人雖予以公告，限期由領有身心障礙手冊者承購，公告期
間內含被上訴人計有2人提出申請。惟上訴人轉售公告中，
並無參加人與訴外人郭贊章約定房屋總價，該公告所提供之
資訊並不完全，被上訴人當然無從判斷是否行使優先承買權
。次查上訴人國宅轉售公告雖稱︰「……二、承購資格︰領
有身心障礙手冊者。……四、出售金額︰由出售人自行訂定
。……六、如有2位以上之申購人符合承購資格，由申請人
與原承購人自行協議出售價格，協議成立時，由本府出具移
轉證明；協議不成或公告期間內無人申購時，准由原承購人
自行轉售。」等語，又發函請申請承購人與參加人自行議價
，原判決認定上訴人此種作為，無疑係將身心障礙優先承購
權作為「取得優先議價之時段」處理，完全扭曲身障法保障
身心障礙者優先承購之立法美意，徒使身心障礙者之優先承
購權淪為形式，已屬違法等情，核無不合。上訴意旨主張上
訴人依國民住宅條例第19條第1項規定無不予同意轉售之空
間，原處分准予參加人轉售系爭國宅及基地，已符合身障法
規範意旨，並無違法或不當，指摘原判決認定其應提供記載
之完全資訊揭示房屋總價，係增加身障法第67條第2項所無
之限制，顯有判決不備理由或理由矛盾之違誤云云，亦不足
採。
(四)再查上訴人據以主張被上訴人與參加人議價不成立之證據，
無非參加人出具之協議不成立證明，以及上訴人所屬都市發
展局居住政策及服務科約僱業務員陳淑滿100年5月13日與被
上訴人之電話紀錄。惟參加人所提出之協議不成立證明，僅
有參加人單方簽章，未經被上訴人書立任何文字，其真實性
已有可疑；而上開電話記錄更明白記載被上訴人表示參加人
開價3千萬元等語，顯然偏離參加人與訴外人郭贊章間買賣
契約之2,160萬元之價格甚鉅。又勾稽比對參加人與證人周
達人（即永慶房屋系爭國宅買賣仲介之承辦人）上開證詞，
再參酌訴外人郭贊章與參加人簽立買賣契約之日期為100年4
月3日等情以觀，顯然參加人於向上訴人申請轉售公告前，
即已透過永慶房屋仲介與訴外人郭贊章簽立系爭國宅之買賣
契約，向上訴人申請轉售公告，詎上訴人轉售公告未揭示重
要資訊，已令被上訴人行使優先承購權有其先天上障礙，且
令行使承購權之被上訴人根本無從與參加人進行實質議價協
商，致使身障法對於身心障礙者國宅優先承購權之保障，因
上訴人前揭作業瑕疵，全數落空等情。亦據原判決依調查證
據之辯論結果認定明確，核與證據法則及論理法則無違，亦
無不合。
其承購人居住滿一年後，得將該住宅及基地出售、出典、贈
與或交換。其承購、承典、受贈或交換人，如具有國民住宅
購買資格者，得按原承購人之國民住宅貸款餘額及剩餘期限
，申請國民住宅貸款。取得使用執照滿十五年以上之國民住
宅，其出售、出典、贈與或交換該住宅及基地，不受前項規
定之限制。」國民住宅條例施行細則第24條第1項規定：「
國民住宅承購人依本條例第十九條規定將國民住宅及基地出
售、出典、贈與或交換時，由直轄市、縣、（市）主管機關
出具符合移轉條件之證明，向地政機關辦理登記。」國民住
宅出售出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第7
條第l項第4款規定：「具備第四條條件，且有下列情形之一
者，得有優先承購或承租國民住宅之權利：……四、依法有
優先承購或承租國民住宅權利者。」可知，國民住宅轉售時
，必須取得該國宅所處直轄市、縣（市）主管機關所出具符
合移轉條件之證明，始得為相關不動產權利之移轉登記。又
「身心障礙者保護法」於96年7月11修正，更名為「身心障
礙者權益保障法」。修正前第47條第1項、第2項原規定：「
（第1項）身心障礙者申請在公有公共場所開設零售商店或
攤販，申請購買或承租國民住宅、停車位，政府應保留名額
優先核准。（第2項）前項受核准者，須親自經營、居住或
使用達一定期間；如需出租或轉讓，應以其他身心障礙者優
先。但經親自居住五年以上，且主管機關公告後仍無人願承
租或受讓者，主管單位得將其列為一般國民住宅，按照各地
國民住宅主管機關所定辦法辦理。」修正後改列為第67第1
項、第2項，即「（第1項）身心障礙者申請在公有公共場所
開設零售商店或攤販，申請購買或承租國民住宅、停車位，
政府應保留一定比率優先核准；其保留比率，由直轄市、縣
（市）政府定之。（第2項）前項受核准者之經營條件、出
租轉讓限制，依各目的事業主管機關相關規定辦理；其出租
、轉讓對象應以其他身心障礙者為優先。」第2項修正理由
略謂：「有關原條文第二項規定轉讓之前提相較於國民住宅
條例嚴格，為消弭不平，原則上宜使其與一般申購戶轉讓相
關規定標準齊一，惟其係政府保留比率優先核准身心障礙者
，如需出租或轉讓，仍應以其他身心障礙者為優先，爰予酌
修。」足見國民住宅應一定比例保留由身心障礙者優先承購
，且其讓售對象亦以其他身心障礙者優先。而國民住宅條例
施行細則第24條第1項規定所謂之「符合移轉條件」者，包
括國民住宅中一定比例保留之身心障礙者優先戶，是否已踐
行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障礙者為優先
」之規定，始符身障法之立法美意，要無疑義，合先敘明。
(二)次按「法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法
律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特
定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者
，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為
公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構
、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判
斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因
公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。
」（司法院釋字第469號解釋理由書第1段參照），查本件被
上訴人係上訴人依身障法第67條第2項、國民住宅條例第19
條第l項規定，以轉售公告標售系爭國宅，在公告期間內向
上訴人提出申請承購之領有身心障礙手冊者中之一人，就系
爭國宅具有「優先承買權」，若因主管機關在轉售公告及行
使相關確認程序之處分中侵害其優先承買權，徵諸前揭司法
院大法官解釋意旨，雖非處分相對人，無礙其具有提起行政
訴訟之原告適格。又「土地法第34條之1第4項之優先購買權
，係屬債權性質，此由該條項用語，與同法第104條第2項及
耕地三七五減租條例第15條第3項用語不同，可以知之。被
上訴人相互間就系爭土地應有部分之買賣，既經辦畢所有權
移轉登記，則上訴人本於土地法第34條之1第4項規定之優先
承購權，請求撤銷被上訴人間之所有權移轉登記及將該應有
部分出賣並移轉登記於伊，即無可准許。」（最高法院66台
上第1530號判例可資參照。）查前揭身障法第67條第2項之
優先承買權，因其未如土地法第104條第2項設有「出賣人未
通知優先購買人而與第三人訂立買賣契約者，其契約不得對
抗優先承買權人」之規定，應定性其僅具有債權之效力。若
因國宅身心障礙保留戶之出賣人未以法定方式通知優先承買
權人行使權利，復經主管機關確認該國宅保留戶得以移轉者
，僅構成出賣人就優先承買權人行使權利後所形成買賣關係
之債務不履行，權利人雖得向出賣人請求損害賠償，但第三
人已取得權利時，權利人即不得請求其返還權利或塗銷權利
登記。經查系爭國宅既經上訴人以原處分通知參加人，系爭
國宅准予轉列為一般國民住宅出售。於參加人持向地政機關
為系爭國宅所有權移轉登記完畢，即已執行完畢，且無回復
原狀之可能，被上訴人於原審備位聲明請求確認原處分違法
，要屬有據。原判決認定被上訴人提起請求確認原處分違法
，非法所不許，核無不合。上訴意旨主張身障法第67條第2
項後段既無如土地法第34條之1第4項「同一價格」、土地法
第104條第1項「同樣條件」之明確構成要件，及同條第2項
後段「不得對抗優先購買權人」為法律效果，應無優先物權
或優先債權所具備特定物或人之基礎連接關係，指摘原判決
認有判決不適用法規、判決不備理由或理由矛盾之違誤云云
，洵不足採。
(三)按上訴人為國民住宅條例及身障法之地方主管機關，依前揭
國民住宅條例第19條、身障法第67條第2項規定，於審核應
否核發身心障礙保留戶國宅符合移轉條件證明時，必須確認
該國宅已踐行身障法第67條關於「轉讓對象應以其他身心障
礙者為優先」之規定，亦即，確認已透過公告使身心障礙者
得知身心障礙優先保留國宅出售之訊息，並使身心障礙者得
以在出賣人賣出國宅時，以出賣人願意接受的第三人邀約同
一條件向出賣人購買該國宅，始符主管機關依國民住宅條例
及身障法之作為。查參加人係系爭國宅原所有人，經永慶房
屋仲介與訴外人郭贊章就系爭國宅訂立買賣契約，約定總價
2,160萬元，再於100年4月11日向上訴人申請轉售公告，上
訴人雖予以公告，限期由領有身心障礙手冊者承購，公告期
間內含被上訴人計有2人提出申請。惟上訴人轉售公告中，
並無參加人與訴外人郭贊章約定房屋總價，該公告所提供之
資訊並不完全，被上訴人當然無從判斷是否行使優先承買權
。次查上訴人國宅轉售公告雖稱︰「……二、承購資格︰領
有身心障礙手冊者。……四、出售金額︰由出售人自行訂定
。……六、如有2位以上之申購人符合承購資格，由申請人
與原承購人自行協議出售價格，協議成立時，由本府出具移
轉證明；協議不成或公告期間內無人申購時，准由原承購人
自行轉售。」等語，又發函請申請承購人與參加人自行議價
，原判決認定上訴人此種作為，無疑係將身心障礙優先承購
權作為「取得優先議價之時段」處理，完全扭曲身障法保障
身心障礙者優先承購之立法美意，徒使身心障礙者之優先承
購權淪為形式，已屬違法等情，核無不合。上訴意旨主張上
訴人依國民住宅條例第19條第1項規定無不予同意轉售之空
間，原處分准予參加人轉售系爭國宅及基地，已符合身障法
規範意旨，並無違法或不當，指摘原判決認定其應提供記載
之完全資訊揭示房屋總價，係增加身障法第67條第2項所無
之限制，顯有判決不備理由或理由矛盾之違誤云云，亦不足
採。
(四)再查上訴人據以主張被上訴人與參加人議價不成立之證據，
無非參加人出具之協議不成立證明，以及上訴人所屬都市發
展局居住政策及服務科約僱業務員陳淑滿100年5月13日與被
上訴人之電話紀錄。惟參加人所提出之協議不成立證明，僅
有參加人單方簽章，未經被上訴人書立任何文字，其真實性
已有可疑；而上開電話記錄更明白記載被上訴人表示參加人
開價3千萬元等語，顯然偏離參加人與訴外人郭贊章間買賣
契約之2,160萬元之價格甚鉅。又勾稽比對參加人與證人周
達人（即永慶房屋系爭國宅買賣仲介之承辦人）上開證詞，
再參酌訴外人郭贊章與參加人簽立買賣契約之日期為100年4
月3日等情以觀，顯然參加人於向上訴人申請轉售公告前，
即已透過永慶房屋仲介與訴外人郭贊章簽立系爭國宅之買賣
契約，向上訴人申請轉售公告，詎上訴人轉售公告未揭示重
要資訊，已令被上訴人行使優先承購權有其先天上障礙，且
令行使承購權之被上訴人根本無從與參加人進行實質議價協
商，致使身障法對於身心障礙者國宅優先承購權之保障，因
上訴人前揭作業瑕疵，全數落空等情。亦據原判決依調查證
據之辯論結果認定明確，核與證據法則及論理法則無違，亦
無不合。
