行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
主管機關對於運動彩劵發行機構所提發展計畫予以核定為裁量處分
2014-09-14
臺北高等行政法院102年度訴字第1038號行政判決要旨
按運動彩券（運動特種公益彩券），指以各種運動競技為
標的，並預測賽事過程及其結果為遊戲方式之彩券（運動彩
券發行條例第3 條第1 款、98年12月30日廢止前之運動特種
公益彩券管理辦法第2 條第1 款規定參照）。此種以「預測
賽事結果」而提供（高額）獎金之「遊戲」，性質上屬一種
具「射倖性」之「賭博」或「博奕」活動。依刑法第269 條
：「（第1 項）意圖營利，辦理有獎儲蓄或未經政府允准而
發行彩票者，處1 年以下有期徒刑或拘役，得併科3 千元以
下罰金。（第2 項）經營前項有獎儲蓄或為買賣前項彩票之
媒介者，處6 月以下有期徒刑、拘役或科或併科1 千元以下
罰金。」之規定可知，發行彩券行為基本上屬於一種犯罪行
為，除經政府允准外，人民不得為之；故於刑法之規制下，
彩券之發行屬基於法律之國家保留事項，國家掌有彩券之發
行專屬權，而此種由國家獨占之彩券發行，非得屬於國家之
私經濟行為，亦非得以營利為目的，毋寧為給付行政之一環
，必須具有公益性，其目的至少須包括增進社會福利、振興
體育、籌資以發掘、培訓及照顧運動人才（公益彩券發行條
例第1 條、運動彩券發行條例第1 條規定參照）。準此，國
家發行彩券之行為，原則上具有公法性質，而國家將彩券專
屬發行權委託民間機構行使，亦具有公法性質。自事務之性
質以觀，發行機構之甄選與指定，主要著眼於參與甄選之民
間機構是否具備足夠發行彩券之主客觀條件，包括有無足夠
之資力、信用及軟硬體設備，及能否確保彩券發行目的（公
益、社會福利等等）之達成，故應容許主管機關經由甄選程
序後，以作成行政處分之方式決定發行機構。財政部依照公
益彩券發行條例第4 條第2 項及運動特種公益彩券管理辦法
第3 條第1 項規定，於96年10月2 日所為指定原告為運動彩
券發行機構之公告（參見本院卷第39頁），直接使原告取得
發行運動彩券發行之利益，並課予其限期發行運動彩券之義
務，核屬主管機關所為單方規制行為，而為行政處分。
標的，並預測賽事過程及其結果為遊戲方式之彩券（運動彩
券發行條例第3 條第1 款、98年12月30日廢止前之運動特種
公益彩券管理辦法第2 條第1 款規定參照）。此種以「預測
賽事結果」而提供（高額）獎金之「遊戲」，性質上屬一種
具「射倖性」之「賭博」或「博奕」活動。依刑法第269 條
：「（第1 項）意圖營利，辦理有獎儲蓄或未經政府允准而
發行彩票者，處1 年以下有期徒刑或拘役，得併科3 千元以
下罰金。（第2 項）經營前項有獎儲蓄或為買賣前項彩票之
媒介者，處6 月以下有期徒刑、拘役或科或併科1 千元以下
罰金。」之規定可知，發行彩券行為基本上屬於一種犯罪行
為，除經政府允准外，人民不得為之；故於刑法之規制下，
彩券之發行屬基於法律之國家保留事項，國家掌有彩券之發
行專屬權，而此種由國家獨占之彩券發行，非得屬於國家之
私經濟行為，亦非得以營利為目的，毋寧為給付行政之一環
，必須具有公益性，其目的至少須包括增進社會福利、振興
體育、籌資以發掘、培訓及照顧運動人才（公益彩券發行條
例第1 條、運動彩券發行條例第1 條規定參照）。準此，國
家發行彩券之行為，原則上具有公法性質，而國家將彩券專
屬發行權委託民間機構行使，亦具有公法性質。自事務之性
質以觀，發行機構之甄選與指定，主要著眼於參與甄選之民
間機構是否具備足夠發行彩券之主客觀條件，包括有無足夠
之資力、信用及軟硬體設備，及能否確保彩券發行目的（公
益、社會福利等等）之達成，故應容許主管機關經由甄選程
序後，以作成行政處分之方式決定發行機構。財政部依照公
益彩券發行條例第4 條第2 項及運動特種公益彩券管理辦法
第3 條第1 項規定，於96年10月2 日所為指定原告為運動彩
券發行機構之公告（參見本院卷第39頁），直接使原告取得
發行運動彩券發行之利益，並課予其限期發行運動彩券之義
務，核屬主管機關所為單方規制行為，而為行政處分。
按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量
權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行
而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款
如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分
之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附
款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當
合理之關聯。」行政程序法第93、94條分別規定甚明。運動
彩券發行計畫內容，因牽涉運動彩券投注之標的賽事、投注
規則、價格、發行期間、銷售方法、預計發行額度、獎金結
構及公布方式等重要事項，攸關公眾利益甚鉅，為確保發行
機構各年度之發行計畫與其最初參與甄選時提出之甄選企劃
書規劃原則相符，及其發行運動彩券之適法性，前揭運動彩
券發行條例第5 條及運動彩券管理辦法第2 條第1 、3 項等
規定，因而要求發行機構應於每年度提出發行計畫，經主管
機關核准始得發行，俾主管機關善盡監督管理之責。又因彩
券之發行、銷售、促銷、賽事過程與其結果之公布、兌獎、
管理及其他相關事宜，核屬細節性、技術性之事項，原則上
主管機關應享有自由形成之空間，故前揭法令之規範設計方
式，並非以特定構成要件事實之該當，即令行政機關不得不
為特定之法律效果（應准予核定），而容許行政機關為執行
公共任務及滿足公共之需要，於遂行運動彩券發行條例所欲
追求之行政目標時，斟酌一切與該案件有關之重要情形，作
出最適合該條例所賦予行政任務及維護公共利益之決定。是
以，主管機關對於運動彩券發行機構所提年度發行計畫予以
核定，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同
法律效果之行政處分，係屬裁量處分，揆諸前揭行政程序法
條文規定，主管機關得在不違背處分目的，即與處分有正當
合理關聯之前提下，本於其裁量結果附加附款。
2.經查，原告提出之102 年度發行計畫，就銷售通路之規劃，
計有：(一)實體通路：經銷商，(二)會員通路：1.電話，2.網路
，並未規劃直營店之銷售通路，其依據前述銷售通路預估銷
售收入為23,581,000,000元（分別為經銷商：23,424,000,0
00元、電話：75,000,000元、網路：82,000,000元），預估
盈餘則係以上開預估銷售收入數額，減去因市場景氣變化而
調降之10％盈餘，而為2,678,984,028 元（參見本院卷第39
頁反面、63、70頁）。體委會則以原處分說明二，認該102
年度發行計畫中無涉財務規劃章節部分，於原告依該項說明
進行修正後，即可據以辦理，惟就涉及財務規劃之章節，則
分別以說明三、四、五，表示不同意原告所提因景氣因素調
降102 年度盈餘保證10％，及原告102 年度發行計畫應依參
與財政部徵選發行機構時所提企劃書財務規劃目標，以450
億5,000 萬元核列，另原告來文未檢附直營店設置業務審議
應備資料，體委會無從審議（參見本院卷第17頁）。是原處
分乃體委會就原告所提102 年度發行計畫與財務規劃無涉之
內容予以核定，至於涉及財務規劃部分，則本於運動彩券發
行條例第5 條及運動彩券管理辦法第2 條第1 、3 項所授與
之裁量權，課原告以說明三、四、五所定、應依甄選企劃書
內容核列102 年度財務規劃目標，不准原告以景氣因素調降
102 年度盈餘保證10％，且應提出直營店設置業務審議應備
資料供主管機關審核等義務，核其性質，係屬附有負擔之授
益行政處分。又對於附有負擔之行政處分，得否單獨以負擔
違法而提起撤銷該負擔之行政訴訟，涉及權利保護、依法行
政及行政裁量之考量；在羈束處分，行政機關並無裁量權，
人民如主張行政機關依法有作成除去負擔後行政處分之義務
，自得就負擔提起撤銷訴訟。惟在裁量處分，如容認人民得
單獨訴請撤銷負擔，無異剝奪行政機關之裁量權，強使行政
機關必須接受原來如無該負擔即不須作成，或不欲作成行政
處分之結果，實已構成對行政裁量權之侵害，故人民如認為
裁量處分所附加之負擔為違法，應提起課予義務之訴，請求
法院判決行政機關作成無負擔行政處分之決定，方為適法。
原處分為裁量處分，業如前述，且其中僅課予原告負擔部分
，為對原告不利之決定，原告既主張體委會對其提出之102
年度發行計畫，無權以原處分片面課予其負擔，依上說明，
應訴請承受體委會業務之被告，就該發行計畫作成核定之行
政處分，原告所提先位之訴，卻請求將原處分全部予以撤銷
，而未訴請被告應為核定該發行計畫之行政處分，顯然不能
達其起訴之目的，而屬所謂孤立的撤銷訴訟。經本院於103
年1 月22日言詞辯論期日行使闡明權後，原告仍執意對原處
分提起撤銷訴訟，惟將之改列為先位聲明，而另行追加備位
聲明，提起上述課予義務訴訟，就其所提先位之訴部分，顯
然欠缺權利保護要件，自不能准許。
