行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
行政處分之廢止與信賴保護原則
2014-08-09
最高行政法院103年度判字第229號行政判決要旨
(一)按行政程序法第102條前段規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」準此，行政機關應於原處分作成前，給予受處分人陳述意見之機會，以踐行正當法律程序。經查力行市場1樓之使用狀況，經上訴人所屬市場處先後於101年7月27日、同年9月28日派員至現場勘查後，分別作出「該市場1樓使用現況尚符使照核定用途」及「1樓使用未符合多目標使用辦法及力行市場投資經營契約約定」之截然不同認定，此有上訴人所屬市場處101年7月31日函及原處分各在卷可考，而被上訴人稱上訴人所屬市場處於101年7月27日勘查後迄同年9月28日，被上訴人使用範圍均未變動。則何以上訴人所屬市場處在相同狀況下，卻作出二種不同之認定，因而原判決認上訴人所屬市場處作第二次處分，所依據之事實，難認有行政程序法第103條第5款所定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認」之無須給予被上訴人陳述意見之機會，而上訴人於作成原處分前，未給予被上訴人陳述意見之機會，違反正當法律程序及行政程序法第102條規定，原處分難謂適法，即無不合。至上訴人上訴主張上訴人於101年9月28日派員至現場勘查、拍照之結果，認定力行市場地上1樓僅有全家便利商店內之冷藏櫃空間供應生鮮蔬果，已違反「超級市場銷售之生鮮食品使用面積，應佔總營業面積20%以上」之規定，堪認具體、明確，自無庸給予被上訴人陳述意見機會。惟查縱被上訴人經營力行市場地上1樓僅有全家便利商店內之冷藏櫃空間供應生鮮蔬果，其銷售生鮮食品使用面積，未達總營業面積20%以上，亦僅違反地上一層投資契約第5條之規定，依該契約第13條規定僅得由上訴人要求被上訴人限期改善；逾期不改善，被上訴人應支付上訴人市場使用樓層工程造價百分之三之懲罰性違約金，尚非得作成廢止原授益處分之依據，因而即便如上訴人所主張被上訴人經營之市場銷售生鮮食品使用面積，未達總營業面積20%以上，亦不得可作為作成原處分所根據之事實，因而自難以此謂已符合行政程序法第103條第5款所定「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認」之無須給予被上訴人陳述意見之機會之情形，上訴人此部分主張自難採憑。
(二)另按「行政行為，應以誠實及信用之方法
為之，並應保護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第8
條所明定。經查本件原處分以被上訴人投資經營力行市場1
樓，營業範圍未逾1樓市場總面積二分之一為由，而認被上
訴人經營力行市場1樓有未依規定使用而未履行原授益處分
之負擔情事。惟營業範圍未逾1樓市場總面積二分之一，何
以得認定被上訴人經營力行市場1樓有未依規定使用，此非
惟未見上訴人舉證以明之。況縱認被上訴人經營力行市場1
樓有未依規定使用而未履行原授益處分之負擔情事，然依行
政程序法第123條規定，此時上訴人係「得」依職權廢止原
授益處分之全部或一部，換言之，上訴人對於廢止與否及廢
止原授益處分之全部或一部有裁量權限，應依比例原則等行
政法原理原則為合義務性之裁量始屬適法，因而本件在作成
原處分前，原授益處分是否廢止及其廢止之範圍猶有未明，
且參以上訴人所屬市場處復以101年10月12日函通知被上訴
人，表明力行市場1樓有未依規定作超級市場使用之情形外
，並給予被上訴人1個月內提出招商規劃書、2個月內提出超
級市場進駐開業（承租開業）經營超級市場契約文件之改善
期間，且敘明若逾上開期限，將依地上1層投資經營契約第1
3條規定辦理（即被上訴人應支付上訴人市場使用樓層工程
總造價百分之3之懲罰性違約金），則被上訴人信賴上開函
文並於期限內與上訴人協調、確認改善等事宜，基於保護人
民對國家公權力行使之正當合理信賴，上訴人自應受該函之
拘束。詎上訴人於前揭改善期間尚未屆滿前，旋於101年10
月25日以同一理由逕以原處分廢止原授益處分，原判決認與
行政程序法第8條規定之信賴保護及誠信原則亦屬有違，而
判決撤銷原處分及訴願決定，依法即非無據。上訴意旨主張
上訴人依據不同行政形式，賦予各自獨立效果，而分別作成
限期改善與原處分函文，即係根據行政契約與行政處分各有
不同，賦予各自獨立之法律效果所致，惟查前述限期改善函
，既已明示命被上訴人於二個月內為改善，顯有意使被上訴
人如在期限內作出改善措施，即不依地上1層投資經營契約
第13條規定辦理（即被上訴人應支付上訴人市場使用樓層工
程總造價百分之3之懲罰性違約金），衡情焉有於限期前較
輕之懲罰尚未成就前，而逕作出較重之廢止原授益處分之理
，此豈符輕重衡平之理，上訴意旨此部分主張，亦不足採。
為之，並應保護人民正當合理之信賴。」為行政程序法第8
條所明定。經查本件原處分以被上訴人投資經營力行市場1
樓，營業範圍未逾1樓市場總面積二分之一為由，而認被上
訴人經營力行市場1樓有未依規定使用而未履行原授益處分
之負擔情事。惟營業範圍未逾1樓市場總面積二分之一，何
以得認定被上訴人經營力行市場1樓有未依規定使用，此非
惟未見上訴人舉證以明之。況縱認被上訴人經營力行市場1
樓有未依規定使用而未履行原授益處分之負擔情事，然依行
政程序法第123條規定，此時上訴人係「得」依職權廢止原
授益處分之全部或一部，換言之，上訴人對於廢止與否及廢
止原授益處分之全部或一部有裁量權限，應依比例原則等行
政法原理原則為合義務性之裁量始屬適法，因而本件在作成
原處分前，原授益處分是否廢止及其廢止之範圍猶有未明，
且參以上訴人所屬市場處復以101年10月12日函通知被上訴
人，表明力行市場1樓有未依規定作超級市場使用之情形外
，並給予被上訴人1個月內提出招商規劃書、2個月內提出超
級市場進駐開業（承租開業）經營超級市場契約文件之改善
期間，且敘明若逾上開期限，將依地上1層投資經營契約第1
3條規定辦理（即被上訴人應支付上訴人市場使用樓層工程
總造價百分之3之懲罰性違約金），則被上訴人信賴上開函
文並於期限內與上訴人協調、確認改善等事宜，基於保護人
民對國家公權力行使之正當合理信賴，上訴人自應受該函之
拘束。詎上訴人於前揭改善期間尚未屆滿前，旋於101年10
月25日以同一理由逕以原處分廢止原授益處分，原判決認與
行政程序法第8條規定之信賴保護及誠信原則亦屬有違，而
判決撤銷原處分及訴願決定，依法即非無據。上訴意旨主張
上訴人依據不同行政形式，賦予各自獨立效果，而分別作成
限期改善與原處分函文，即係根據行政契約與行政處分各有
不同，賦予各自獨立之法律效果所致，惟查前述限期改善函
，既已明示命被上訴人於二個月內為改善，顯有意使被上訴
人如在期限內作出改善措施，即不依地上1層投資經營契約
第13條規定辦理（即被上訴人應支付上訴人市場使用樓層工
程總造價百分之3之懲罰性違約金），衡情焉有於限期前較
輕之懲罰尚未成就前，而逕作出較重之廢止原授益處分之理
，此豈符輕重衡平之理，上訴意旨此部分主張，亦不足採。
