行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
青年安心成家專案是否有違憲法不當連結禁止原則？
2014-08-09
臺灣桃園地方法院102年度簡字第110號行政判決要旨
內政部所定「青年安心成家規定」第3 點第7 項有違憲法之不當聯結禁止原則，而不應適用作為認定受利息補貼戶是否應予終止補貼之依據：
一、所謂不當聯結禁止或不當連結禁止原則（Kopplungsverbot），係指國家權力機關在其權力作用上祇應考慮到合乎「事務本質」之要素，不可將與「權力作用目的」不相干的要素納入考慮。此原則系出於人民與國家之地位不完全對等之考量，如國家得以無限制的聯結各種武器對付人民，則人民將毫無招架能力。行政程序法第94條關於行政處分附款之規定，及同法第137 條第1 項第3 款關於「雙務契約」之規定，均明文要求「正當合理之關聯」，即屬不當聯結禁止原則於行政法上之體現。我憲法雖未明文規定「不當聯結禁止原則」，惟所要求手段與目的間應有實質正當關聯性者，適與比例原則之適當性、必要性原則，若合符節。且不當聯結禁止原則旨在防止國家機關於其所轄權力領域內無法控制地氾濫，因而學者認為除上述行政程序法之明文規定外，自法治國家原則所衍生之「國家理性」應具有憲法之位階，為避免國家權力濫用，禁止國家機關權力之恣意，應肯認此此為法治國原則之派生原則，而具有憲法位階之效力，從而立法機關亦受其拘束之。大法官釋憲實務上，亦以之作為檢驗法律是否違憲之標準，且與比例原則、平等原則之規範意旨有所重疊。如釋字第612 號解釋即以「手段確有助於前開目的之有效達成」，而認廢止前之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」所定撤銷不適任之清除、處理技術員合格證書作為手段，核與規範目的之達成具有正當合理之關聯，不生違背不當聯結禁止原則之問題，並未逾越必要之範圍，符合憲法第23條之規定，與憲法第15條保障工作權之意旨，尚無違背。釋字第626 號解釋，亦以平等原則中的「恣意禁止」原則為其內涵，因認色盲者確有不適合擔任警察之正當理由，而肯認警察大學招生簡章所採排除色盲者入學之手段，確有助於目的之有效達成，簡章所定與該目的間之實質關聯性，並不因此而受影響，與憲法第7 條之規定無違」等語。足見不當聯結禁止原則，確為憲法上檢驗法律甚至是行政規則等之行政上立法是否合憲之標準之一，當無疑義。再不當聯結禁止原則固然與比例原則及平等原則有所重疊，惟其最重要之具體內涵即要求國家機關在權力作用上，應只考慮合乎事物本質的要素，不可將與法律意旨及目的不相干的法律上及事實上要素納入考慮。至不當聯結禁止原則，與比例原則及平等原則三者之關係，可知前者應優先適用於後二者。蓋不當聯結禁止原則是「可否」的問題，平等原則是「比較」的問題，比例原則則屬手段是否過於強烈的程度問題。換言之，不當聯結禁止應屬「目的本身」是否正當之判斷，屬比例原則「手段的採用是否合宜」之前提問題。而平等原則涉及二個或二個以上不同群組之比較，必先有「實驗組」之存在為合理正當的，所為之比較始有意義。從而，不當聯結禁止原則，應優先於比例原則、平等原則適用之，既然比例原則與平等原則，分別為憲法第23條與第7 條所明文，舉輕以明重，二者先存問題之不當聯結禁止原則，即係具有憲法位階效力之法律原則。
二、是查，系爭青年安心成家方案既係為減輕中低收入戶之青年
家庭，在育有子女時之居住壓力，始給予利息之補貼，並因
此訂定青年安心成家作業規定，誠如前述，而上開所謂成家
期前輔導課程，設計之目的應係提供受補貼戶瞭解資訊之權
利，惟內政部卻將之定調為義務，而認定受補貼核定戶是否
能持續享有補貼，與「受補貼核定戶」有無參與補貼機關（
即內政部）所辦理給予青年家庭各種資訊輔助、補充課程（
即系爭成家期前輔導課程）間產生聯結，此實令人不解。即
影響受補貼戶重大居住壓力之利息補貼方案，竟會因受補貼
戶是否參與上開未能針對補貼戶所設計、流於形式之輔導實
體課程有關，且主管機關係以任令受補貼者憑己之力自行參
與原屬受補貼戶享受之權利，卻在受補貼戶不願接受、無法
接受、不知如何接受該等權利時，而認定改最受補貼戶為不
合格戶，實有不當聯結之狀況。內政部亦應發現此等不合理
之處，乃於事後修正上開青年安心成家作業規定第3 點第7
項，規定取得貸款利息補貼證明者，得與取得租金補貼者般
，僅須自行「下載瀏覽本部之成家期前輔導數位課程」，毋
需再參加實體課程，亦刪除未參與成家期前輔導課程即終止
利息補貼之不當規定，由此更足證原規定之不合理及不當聯
結之處（惟內政部於修正該規定時，卻仍未同意98年間即已
取得貸款利息補貼戶得免上上開實體課程，竟仍於上開修正
後規定加註但書「但九十八年度核定戶未參與成家期前輔導
課程者，自第二年起停止補貼」，實為可惜）。
4.綜上所述，（行為時）系爭青年安心成家作業規定第3 點第
7 項規定「取得前二年零利率購置住宅貸款利息補貼證明者
，應參與本部辦理之成家期前輔導課程，未依規定參與成家
期前課程，自第二年起停止補貼」，關於「未依規定參與成
家期前課程，自第二年起停止補貼」部分，不但違背比例原
則、青年安心成家方案貸款利息補貼之目的，更有不當聯結
，依上開說明，該規定自不得作為應否終止貸款利息補貼之
依據。
(二)從而，被告依據內政部所制定上開有違反憲法比例原則、違
背青年安心成家方案制定目的、違反不當聯結禁止之憲法原
則之「青年安心成家作業規定」第3 點第7 項，主張因被告
未依規定參與成家期前課程，故應自第二年起停止補貼，而
以原處分認定原告應改列為不合格戶，並於處分中認定自99
年8 月12日起停止原告之貸款利息補貼，並要求原告應將已
撥付之補貼利息返還補貼機關部分，即有違誤。
(三)再按行政程序法第102 條乃規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知
處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分
相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定」。
是查，遍尋原處分卷及卷內所有資料，並無被告於為系爭原
處分前，先行給予原告陳述意見之機會。且本案係經內政部
營建署於102 年5 月16日進行定期查核時，發現原告未依「
青年安心成家作業規定」第3 點第7 項及上開補貼證明書說
明欄第9 點之規定，參加成家期前輔導課程情形，被告即於
102 年5 月20日為原處分，顯見原告根本未能於原處分作成
前有陳述意見之機會，無從表達其因未曾受任何機關所為之
任何通知，亦不知未參與課程之嚴重後果，且其本身之狀況
與成家期前課程所設定輔導之對象不同等情形，且自本案上
開說明可知本案原處分所根據之事實，並非於客觀上明白足
以確認者，亦無行政程序法第103 條所規定其他得不予陳述
意見機會之情況，是被告未予原告陳述意見之機會，即逕為
原處分，該處分仍有不當。
一、所謂不當聯結禁止或不當連結禁止原則（Kopplungsverbot），係指國家權力機關在其權力作用上祇應考慮到合乎「事務本質」之要素，不可將與「權力作用目的」不相干的要素納入考慮。此原則系出於人民與國家之地位不完全對等之考量，如國家得以無限制的聯結各種武器對付人民，則人民將毫無招架能力。行政程序法第94條關於行政處分附款之規定，及同法第137 條第1 項第3 款關於「雙務契約」之規定，均明文要求「正當合理之關聯」，即屬不當聯結禁止原則於行政法上之體現。我憲法雖未明文規定「不當聯結禁止原則」，惟所要求手段與目的間應有實質正當關聯性者，適與比例原則之適當性、必要性原則，若合符節。且不當聯結禁止原則旨在防止國家機關於其所轄權力領域內無法控制地氾濫，因而學者認為除上述行政程序法之明文規定外，自法治國家原則所衍生之「國家理性」應具有憲法之位階，為避免國家權力濫用，禁止國家機關權力之恣意，應肯認此此為法治國原則之派生原則，而具有憲法位階之效力，從而立法機關亦受其拘束之。大法官釋憲實務上，亦以之作為檢驗法律是否違憲之標準，且與比例原則、平等原則之規範意旨有所重疊。如釋字第612 號解釋即以「手段確有助於前開目的之有效達成」，而認廢止前之「公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」所定撤銷不適任之清除、處理技術員合格證書作為手段，核與規範目的之達成具有正當合理之關聯，不生違背不當聯結禁止原則之問題，並未逾越必要之範圍，符合憲法第23條之規定，與憲法第15條保障工作權之意旨，尚無違背。釋字第626 號解釋，亦以平等原則中的「恣意禁止」原則為其內涵，因認色盲者確有不適合擔任警察之正當理由，而肯認警察大學招生簡章所採排除色盲者入學之手段，確有助於目的之有效達成，簡章所定與該目的間之實質關聯性，並不因此而受影響，與憲法第7 條之規定無違」等語。足見不當聯結禁止原則，確為憲法上檢驗法律甚至是行政規則等之行政上立法是否合憲之標準之一，當無疑義。再不當聯結禁止原則固然與比例原則及平等原則有所重疊，惟其最重要之具體內涵即要求國家機關在權力作用上，應只考慮合乎事物本質的要素，不可將與法律意旨及目的不相干的法律上及事實上要素納入考慮。至不當聯結禁止原則，與比例原則及平等原則三者之關係，可知前者應優先適用於後二者。蓋不當聯結禁止原則是「可否」的問題，平等原則是「比較」的問題，比例原則則屬手段是否過於強烈的程度問題。換言之，不當聯結禁止應屬「目的本身」是否正當之判斷，屬比例原則「手段的採用是否合宜」之前提問題。而平等原則涉及二個或二個以上不同群組之比較，必先有「實驗組」之存在為合理正當的，所為之比較始有意義。從而，不當聯結禁止原則，應優先於比例原則、平等原則適用之，既然比例原則與平等原則，分別為憲法第23條與第7 條所明文，舉輕以明重，二者先存問題之不當聯結禁止原則，即係具有憲法位階效力之法律原則。
二、是查，系爭青年安心成家方案既係為減輕中低收入戶之青年
家庭，在育有子女時之居住壓力，始給予利息之補貼，並因
此訂定青年安心成家作業規定，誠如前述，而上開所謂成家
期前輔導課程，設計之目的應係提供受補貼戶瞭解資訊之權
利，惟內政部卻將之定調為義務，而認定受補貼核定戶是否
能持續享有補貼，與「受補貼核定戶」有無參與補貼機關（
即內政部）所辦理給予青年家庭各種資訊輔助、補充課程（
即系爭成家期前輔導課程）間產生聯結，此實令人不解。即
影響受補貼戶重大居住壓力之利息補貼方案，竟會因受補貼
戶是否參與上開未能針對補貼戶所設計、流於形式之輔導實
體課程有關，且主管機關係以任令受補貼者憑己之力自行參
與原屬受補貼戶享受之權利，卻在受補貼戶不願接受、無法
接受、不知如何接受該等權利時，而認定改最受補貼戶為不
合格戶，實有不當聯結之狀況。內政部亦應發現此等不合理
之處，乃於事後修正上開青年安心成家作業規定第3 點第7
項，規定取得貸款利息補貼證明者，得與取得租金補貼者般
，僅須自行「下載瀏覽本部之成家期前輔導數位課程」，毋
需再參加實體課程，亦刪除未參與成家期前輔導課程即終止
利息補貼之不當規定，由此更足證原規定之不合理及不當聯
結之處（惟內政部於修正該規定時，卻仍未同意98年間即已
取得貸款利息補貼戶得免上上開實體課程，竟仍於上開修正
後規定加註但書「但九十八年度核定戶未參與成家期前輔導
課程者，自第二年起停止補貼」，實為可惜）。
4.綜上所述，（行為時）系爭青年安心成家作業規定第3 點第
7 項規定「取得前二年零利率購置住宅貸款利息補貼證明者
，應參與本部辦理之成家期前輔導課程，未依規定參與成家
期前課程，自第二年起停止補貼」，關於「未依規定參與成
家期前課程，自第二年起停止補貼」部分，不但違背比例原
則、青年安心成家方案貸款利息補貼之目的，更有不當聯結
，依上開說明，該規定自不得作為應否終止貸款利息補貼之
依據。
(二)從而，被告依據內政部所制定上開有違反憲法比例原則、違
背青年安心成家方案制定目的、違反不當聯結禁止之憲法原
則之「青年安心成家作業規定」第3 點第7 項，主張因被告
未依規定參與成家期前課程，故應自第二年起停止補貼，而
以原處分認定原告應改列為不合格戶，並於處分中認定自99
年8 月12日起停止原告之貸款利息補貼，並要求原告應將已
撥付之補貼利息返還補貼機關部分，即有違誤。
(三)再按行政程序法第102 條乃規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知
處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分
相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定」。
是查，遍尋原處分卷及卷內所有資料，並無被告於為系爭原
處分前，先行給予原告陳述意見之機會。且本案係經內政部
營建署於102 年5 月16日進行定期查核時，發現原告未依「
青年安心成家作業規定」第3 點第7 項及上開補貼證明書說
明欄第9 點之規定，參加成家期前輔導課程情形，被告即於
102 年5 月20日為原處分，顯見原告根本未能於原處分作成
前有陳述意見之機會，無從表達其因未曾受任何機關所為之
任何通知，亦不知未參與課程之嚴重後果，且其本身之狀況
與成家期前課程所設定輔導之對象不同等情形，且自本案上
開說明可知本案原處分所根據之事實，並非於客觀上明白足
以確認者，亦無行政程序法第103 條所規定其他得不予陳述
意見機會之情況，是被告未予原告陳述意見之機會，即逕為
原處分，該處分仍有不當。
