行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
耕地三七五減租土地收回自耕之考量
2014-07-04
最高行政法院102年度判字第726號行政判決要旨
一、耕地三七五減租條例第6條規定：「本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」第13條規定：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。前項所稱之耕地特別改良，係指於保持耕地原有性質及效能外，以增加勞力資本之結果，致增加耕地生產力或耕作便利者。」第17條第2項第1款及第2款規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。」第19條規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有
第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃
委員會予以調處。」臺灣省耕地租約登記辦法第1條規定：
「本辦法依耕地三七五減租條例第6條第2項規定訂定之。」
第2條第1項規定：「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登
記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向
當地鄉（鎮、市、區）公所申請。」第7條規定：「耕地租
約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼
續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」
第10條第1項規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約
登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記
結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。」復按行
政程序法第93條第1項、第2項第2款規定：「（第1項）行政
機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以
法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要
件為附款內容者為限，始得為之。」「（第2項第2款）前項
所稱之附款如下︰……二、條件。……」第94條規定：「前
條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具
有正當合理之關聯。」（二）原判決以：依行政程序法第93
條第1項、第2項第2款及第94條等規定，行政機關對於人民
申請案件之准駁，如經法律明定或為確保行政處分法定要件
之履行而以該要件為附款內容者，非法所不許。出租人依耕
地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地時，
應踐行同條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款規
定之補償義務，則主管機關對於符合耕地三七五減租條例第
19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3
項規定之補償義務，列為審查其得否收回耕地之要件。若主
管機關就可核算出租人應補償金額之案件，於核算其具體金
額後，得逕行作成附條件之准予收回處分；亦得先限期命出
租人補償，俟出租人履行補償義務完畢，並提出證明文件，
再作成准予無條件收回之行政處分。惟若認出租人雖有補償
義務，但依相關證據不足以核算其具體金額，循經調解、調
處程序仍未能解決者，核其性質類似於請求返還不當得利之
私權爭議，應循民事訴訟途徑解決，在該訴訟程序終結之前
，暫時擱置該申請案件之進行，即屬具正當性；但若該民事
訴訟程序已終結，仍怠於處分，即欠缺正當理由。至於民事
訴訟終結後，主管機關應為如何內容之處分，則應視該個案
具體情形而定。又課予義務訴訟之理由具備性，原則上應以
事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態為判斷基準時點，
本件移送臺灣苗栗地方法院審理之民事訴訟既經承租人撤回
而終結，則三灣鄉公所當應續行原停止之行政程序，審查張
凰標收回自耕是否仍負有耕地三七五減租條例第19條第3項
準用同條例第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，如
出租人仍負有該義務，其金額可否核算等情形，並踐行耕地
三七五減租條例及其相關法令所定之必要程序，而為適法處
分。另依行政訴訟法第200條第4款規定，張凰標有無同條例
第19條第3項規定之收回條件及該條件已否成就，仍須由三
灣鄉公所本於主管機關權責予以審查，尚非行政法院所得代
行，則張凰標訴請判命三灣鄉公所應作成准予無須補償收回
自耕，並註銷租約登記之處分，即無從全部准許之，爰判命
三灣鄉公所對於張凰標之申請案件，應依原判決之法律見解
，作成處分，並駁回張凰標其餘之訴等語，業已詳述其判斷
之依據及得心証之理由，並無違背法令之情事。（三）張凰
標上訴部分：關於「當期尚未收穫農作物之價額」部分，參
加人於98年6月23日呈具申訴書予三灣鄉公所，主張耕地租
約之終止應於收益季節後次期作業開始前為之（耕地三七五
減租條例第18條規定），是指耕地租約之終止而言，本件目
前還在承租當中，故該條文應不適用於本件等語（見原處分
卷第32、33頁），迄原審審理中參加人仍主張當時未收穫的
農作物是已收成，但現在還在延續等語（見原審101年度訴
更一字第48號卷第255頁），並無張凰標上訴意旨所指業經
參加人自認尚未收穫農作物之價額已不存在，或事証已經明
確之情事。關於「土地改良費用」部分，上訴人張凰標與參
加人之間迭有爭議，三灣鄉公所並未作成核定，經調處不成
後移送臺灣苗栗地方法院審理，惟因承租人當庭撤回民事訴
訟，則有關補償費用之數額，顯然尚未能確定。張凰標上訴
意旨主張有關補償費用之爭執，業經耕地三七五減租條例第
13條明定其法律要件，且於原審中經張凰標及參加人舉證攻
防，事證已然明確，原審應可適用行政訴訟法第200條第3款
規定而自為判決云云，尚有誤會，核無足採。（四）三灣鄉
公所上訴部分：依耕地三七五減租條例第6條及其所授權訂
定之臺灣省耕地租約登記辦法第10條第1項規定，三灣鄉公
所受理出租人張凰標收回自耕（即終止耕地租約登記）之申
請，應於一定期間內完成審查，將審查及登記結果通知雙方
當事人，並報請縣市政府備查。準此，三灣鄉公所於受理出
租人收回自耕之申請後，自有作成行政處分之法定義務，尚
不得以任何理由推遲或拖延。三灣鄉公所雖主張：經比對林
務局67年及98年之農林航測圖，顯示系爭耕地確係經過參加
人改良及完成整地，倘逕予核定出租人收回自耕，顯置承租
人權益於未顧，惟因系爭農地之改良已經年代久遠，實無法
就當時情形予以確切核算其補償價額，且承租人於民事訴訟
繫屬中當庭撤回，惟依法得再行起訴，三灣鄉公所仍須待其
民事訴訟確定後，依該民事訴訟判決之結果作成處分，而無
法作成附條件之准予收回處分等語，惟查系爭耕地之改良固
因年代久遠，致查估其補償價額具有相當之難度，但三灣鄉
公所仍可命參加人提出其為改良土地所付出成本之計算方式
或單據，審認其是否可採，而予以核定其補償價額，縱三灣
鄉公所認補償價額難以核定，亦可於調處後移送法院審理，
或命出租人或承租人向法院起訴，俟出租人依確定判決之補
償數額補償承租人後，該准予收回自耕之行政處分始生效力
，而作成行政程序法第93條所規定之附條件之行政處分，三
灣鄉公所既可依法為上開附條件之行政處分，尚不得以等待
參加人（即承租人）於撤回後再行提起民事訴訟，作為其無
法作成附條件之准予收回處分之理由。至三灣鄉公所上訴意
旨所引臺灣高等法院暨所屬法院99年法律座談會第18號提案
及100年度高等行政法院法律座談會第6則提案，其會議決議
固均採公法事件說，前者認出租人與承租人雙方就收回耕地
之補償發生爭議，在未經核准出租人收回耕地前，逕就該補
償爭議，依同條例第26條第1項規定進行調解、調處，如出
租人、承租人不服調處結果，應循行政爭訟程序請求救濟，
普通法院並無審判權等語。後者則認行政機關如審核結果認
為出租人符合耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項收回
要件時，即應依同條第3項規定準用第17條第2項第1款及第2
款規定核定補償金額，此與單純適用第17條第2項規定而生
之因耕地租佃發生爭議時，應循同條例第26條民事訴訟途徑
解決者，顯然有別，故本件應屬公法事件等語。上開會議決
議之見解雖與本件所採行之移送台灣苗栗地方法院民事庭審
理之見解有異，惟查台灣高等法院台中分院係以本件參加人
陳明其係依據耕地三七五減租條例第13條提起本訴，而非依
同條例第19條規定而為請求，係屬私權爭執為由，因將台灣
苗栗地方法院認其無審判權之裁定廢棄發回（見原審卷附台
灣高等法院台中分院100年度抗字第35號裁定），是本件參
加人（即承租人）若依據耕地三七五減租條例第19條提起給
付補償費之訴，依上開決議之見解，自應向有審判權之臺中
高等行政法院為之。惟因承租人對於出租人之收回自耕往往
採取拖延戰術，故三灣鄉公所於作成附件之行政處分時，仍
應併命出租人（即張凰標）亦有提起確認補償費請求權之訴
之義務，以免行政處分所附之條件長期延宕不決而影響行政
處分生效之時間。三灣鄉公所上訴意旨主張其無法作成附條
件之准予收回處分云云，核無足採。（五）綜上所述，原判
決並無違誤。兩造上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法
令，求予廢棄，為無理由，均應予駁回。
第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃
委員會予以調處。」臺灣省耕地租約登記辦法第1條規定：
「本辦法依耕地三七五減租條例第6條第2項規定訂定之。」
第2條第1項規定：「耕地租約之訂立、變更、終止或換訂登
記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向
當地鄉（鎮、市、區）公所申請。」第7條規定：「耕地租
約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼
續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」
第10條第1項規定：「鄉（鎮、市、區）公所受理耕地租約
登記之申請，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記
結果通知雙方當事人，並報請縣（市）政府備查。」復按行
政程序法第93條第1項、第2項第2款規定：「（第1項）行政
機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以
法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要
件為附款內容者為限，始得為之。」「（第2項第2款）前項
所稱之附款如下︰……二、條件。……」第94條規定：「前
條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具
有正當合理之關聯。」（二）原判決以：依行政程序法第93
條第1項、第2項第2款及第94條等規定，行政機關對於人民
申請案件之准駁，如經法律明定或為確保行政處分法定要件
之履行而以該要件為附款內容者，非法所不許。出租人依耕
地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地時，
應踐行同條例第19條第3項準用第17條第2項第1款及第2款規
定之補償義務，則主管機關對於符合耕地三七五減租條例第
19條第2項收回自耕之申請案件，仍應將出租人有無同條第3
項規定之補償義務，列為審查其得否收回耕地之要件。若主
管機關就可核算出租人應補償金額之案件，於核算其具體金
額後，得逕行作成附條件之准予收回處分；亦得先限期命出
租人補償，俟出租人履行補償義務完畢，並提出證明文件，
再作成准予無條件收回之行政處分。惟若認出租人雖有補償
義務，但依相關證據不足以核算其具體金額，循經調解、調
處程序仍未能解決者，核其性質類似於請求返還不當得利之
私權爭議，應循民事訴訟途徑解決，在該訴訟程序終結之前
，暫時擱置該申請案件之進行，即屬具正當性；但若該民事
訴訟程序已終結，仍怠於處分，即欠缺正當理由。至於民事
訴訟終結後，主管機關應為如何內容之處分，則應視該個案
具體情形而定。又課予義務訴訟之理由具備性，原則上應以
事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態為判斷基準時點，
本件移送臺灣苗栗地方法院審理之民事訴訟既經承租人撤回
而終結，則三灣鄉公所當應續行原停止之行政程序，審查張
凰標收回自耕是否仍負有耕地三七五減租條例第19條第3項
準用同條例第17條第2項第1款及第2款規定之補償義務，如
出租人仍負有該義務，其金額可否核算等情形，並踐行耕地
三七五減租條例及其相關法令所定之必要程序，而為適法處
分。另依行政訴訟法第200條第4款規定，張凰標有無同條例
第19條第3項規定之收回條件及該條件已否成就，仍須由三
灣鄉公所本於主管機關權責予以審查，尚非行政法院所得代
行，則張凰標訴請判命三灣鄉公所應作成准予無須補償收回
自耕，並註銷租約登記之處分，即無從全部准許之，爰判命
三灣鄉公所對於張凰標之申請案件，應依原判決之法律見解
，作成處分，並駁回張凰標其餘之訴等語，業已詳述其判斷
之依據及得心証之理由，並無違背法令之情事。（三）張凰
標上訴部分：關於「當期尚未收穫農作物之價額」部分，參
加人於98年6月23日呈具申訴書予三灣鄉公所，主張耕地租
約之終止應於收益季節後次期作業開始前為之（耕地三七五
減租條例第18條規定），是指耕地租約之終止而言，本件目
前還在承租當中，故該條文應不適用於本件等語（見原處分
卷第32、33頁），迄原審審理中參加人仍主張當時未收穫的
農作物是已收成，但現在還在延續等語（見原審101年度訴
更一字第48號卷第255頁），並無張凰標上訴意旨所指業經
參加人自認尚未收穫農作物之價額已不存在，或事証已經明
確之情事。關於「土地改良費用」部分，上訴人張凰標與參
加人之間迭有爭議，三灣鄉公所並未作成核定，經調處不成
後移送臺灣苗栗地方法院審理，惟因承租人當庭撤回民事訴
訟，則有關補償費用之數額，顯然尚未能確定。張凰標上訴
意旨主張有關補償費用之爭執，業經耕地三七五減租條例第
13條明定其法律要件，且於原審中經張凰標及參加人舉證攻
防，事證已然明確，原審應可適用行政訴訟法第200條第3款
規定而自為判決云云，尚有誤會，核無足採。（四）三灣鄉
公所上訴部分：依耕地三七五減租條例第6條及其所授權訂
定之臺灣省耕地租約登記辦法第10條第1項規定，三灣鄉公
所受理出租人張凰標收回自耕（即終止耕地租約登記）之申
請，應於一定期間內完成審查，將審查及登記結果通知雙方
當事人，並報請縣市政府備查。準此，三灣鄉公所於受理出
租人收回自耕之申請後，自有作成行政處分之法定義務，尚
不得以任何理由推遲或拖延。三灣鄉公所雖主張：經比對林
務局67年及98年之農林航測圖，顯示系爭耕地確係經過參加
人改良及完成整地，倘逕予核定出租人收回自耕，顯置承租
人權益於未顧，惟因系爭農地之改良已經年代久遠，實無法
就當時情形予以確切核算其補償價額，且承租人於民事訴訟
繫屬中當庭撤回，惟依法得再行起訴，三灣鄉公所仍須待其
民事訴訟確定後，依該民事訴訟判決之結果作成處分，而無
法作成附條件之准予收回處分等語，惟查系爭耕地之改良固
因年代久遠，致查估其補償價額具有相當之難度，但三灣鄉
公所仍可命參加人提出其為改良土地所付出成本之計算方式
或單據，審認其是否可採，而予以核定其補償價額，縱三灣
鄉公所認補償價額難以核定，亦可於調處後移送法院審理，
或命出租人或承租人向法院起訴，俟出租人依確定判決之補
償數額補償承租人後，該准予收回自耕之行政處分始生效力
，而作成行政程序法第93條所規定之附條件之行政處分，三
灣鄉公所既可依法為上開附條件之行政處分，尚不得以等待
參加人（即承租人）於撤回後再行提起民事訴訟，作為其無
法作成附條件之准予收回處分之理由。至三灣鄉公所上訴意
旨所引臺灣高等法院暨所屬法院99年法律座談會第18號提案
及100年度高等行政法院法律座談會第6則提案，其會議決議
固均採公法事件說，前者認出租人與承租人雙方就收回耕地
之補償發生爭議，在未經核准出租人收回耕地前，逕就該補
償爭議，依同條例第26條第1項規定進行調解、調處，如出
租人、承租人不服調處結果，應循行政爭訟程序請求救濟，
普通法院並無審判權等語。後者則認行政機關如審核結果認
為出租人符合耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項收回
要件時，即應依同條第3項規定準用第17條第2項第1款及第2
款規定核定補償金額，此與單純適用第17條第2項規定而生
之因耕地租佃發生爭議時，應循同條例第26條民事訴訟途徑
解決者，顯然有別，故本件應屬公法事件等語。上開會議決
議之見解雖與本件所採行之移送台灣苗栗地方法院民事庭審
理之見解有異，惟查台灣高等法院台中分院係以本件參加人
陳明其係依據耕地三七五減租條例第13條提起本訴，而非依
同條例第19條規定而為請求，係屬私權爭執為由，因將台灣
苗栗地方法院認其無審判權之裁定廢棄發回（見原審卷附台
灣高等法院台中分院100年度抗字第35號裁定），是本件參
加人（即承租人）若依據耕地三七五減租條例第19條提起給
付補償費之訴，依上開決議之見解，自應向有審判權之臺中
高等行政法院為之。惟因承租人對於出租人之收回自耕往往
採取拖延戰術，故三灣鄉公所於作成附件之行政處分時，仍
應併命出租人（即張凰標）亦有提起確認補償費請求權之訴
之義務，以免行政處分所附之條件長期延宕不決而影響行政
處分生效之時間。三灣鄉公所上訴意旨主張其無法作成附條
件之准予收回處分云云，核無足採。（五）綜上所述，原判
決並無違誤。兩造上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法
令，求予廢棄，為無理由，均應予駁回。
