行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
都市計畫變更之法律定性與行政救濟
2014-05-31
最高行政法院103年度判字第115號行政判決要旨
一、司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟（以下略）」，而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」，故依解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。
二、都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參見都市計畫法第3條、第4條）。因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依上開解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。故都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟；換言之，因該變更「機五用地」為「商二用地」所為之附帶條件（應請市政府訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築，包含其回饋方式），乃都市計畫通盤檢討案即法規命令之內容，而依此法規內容，並不會直接在上訴人與被上訴人間形成公法上之權利義務關係。若上訴人「單純」針對回饋條件，請求確認就系爭土地變更為商業區用地須附帶條件之法律關係不成立者，就是針對法規之內容提起確認該內容所示之法律關係不成立之訴，於法自有未合。倘若當事人堅持並無都市計畫變更之回饋義務，而於建築完成時拒不履行回饋義務而申請使用執照，經主管機關否准者，自得循課予義務之訴主張救濟，亦此敘明。
三、但本案之情節更深一層，系爭函是重申被上訴人函所認定系爭土地於完成相關回饋程序前不得為第二種商業區之容許使用，且與前手國產公司關於回饋主體之爭議，是私權爭執等情，故上開二函均認定應由上訴人負回饋義務。所以，兩造間是因上訴人於89年變更都市計畫後，90年9月24日始向國產公司買賣取得系爭土地，爭執之關鍵是上訴人主張系爭土地所負回饋條件之公法上法律關係，應是89年變更計畫時之所有權人國產公司負該回饋義務，而非事後受讓系爭土地之上訴人。故該回饋義務，究竟成立於國產公司與被上訴人間，或是上訴人與被上訴人之間，就此兩造間公法上法律關係陷入不明，這是公法上法律關係是否及於上訴人或國產公司，自應准予上訴人提起確認訴訟以求救濟之。
二、都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參見都市計畫法第3條、第4條）。因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依上開解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。故都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟；換言之，因該變更「機五用地」為「商二用地」所為之附帶條件（應請市政府訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築，包含其回饋方式），乃都市計畫通盤檢討案即法規命令之內容，而依此法規內容，並不會直接在上訴人與被上訴人間形成公法上之權利義務關係。若上訴人「單純」針對回饋條件，請求確認就系爭土地變更為商業區用地須附帶條件之法律關係不成立者，就是針對法規之內容提起確認該內容所示之法律關係不成立之訴，於法自有未合。倘若當事人堅持並無都市計畫變更之回饋義務，而於建築完成時拒不履行回饋義務而申請使用執照，經主管機關否准者，自得循課予義務之訴主張救濟，亦此敘明。
三、但本案之情節更深一層，系爭函是重申被上訴人函所認定系爭土地於完成相關回饋程序前不得為第二種商業區之容許使用，且與前手國產公司關於回饋主體之爭議，是私權爭執等情，故上開二函均認定應由上訴人負回饋義務。所以，兩造間是因上訴人於89年變更都市計畫後，90年9月24日始向國產公司買賣取得系爭土地，爭執之關鍵是上訴人主張系爭土地所負回饋條件之公法上法律關係，應是89年變更計畫時之所有權人國產公司負該回饋義務，而非事後受讓系爭土地之上訴人。故該回饋義務，究竟成立於國產公司與被上訴人間，或是上訴人與被上訴人之間，就此兩造間公法上法律關係陷入不明，這是公法上法律關係是否及於上訴人或國產公司，自應准予上訴人提起確認訴訟以求救濟之。
四、關於所爭執之89年變更都市計畫案之相關回饋事項，是否於法有據？
1.按都市計畫法第26條規定「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」，其立法意旨是都市計畫係接續性發展，其計畫年期更長達25年，就發展中國家而言社會變遷快速，都市發展更需要迫切的規劃，所以都市計畫當有定期修正檢討之必要，而都市計畫是多元而整體性的設計，透過工具性的安排（都市計畫通盤檢討）達到目的性的實踐（確保有良好的生活環境），同時要考量平面橫向的二維空間，也要兼顧時間縱向的三維面向，裨益現狀之空間安排與未來之都市發展；然而都市計畫普遍而言應該是有利於全民，但當計畫本身涉及捨取時，一定會對特定產權產生可觀之利益，誠如道路的開通會對臨路土地產生增值之效果，而用地之變更會產生使用容許可能性所帶來的利益。
2.系爭土地原為憲兵隊隊址所在為機關用地，涉案之變更都市計畫，關於變更原計畫機關用地（機五）為商業區（商二）部分，其變更理由為：「一、本案土地位處市中心，為配合都市中心商業區發展型態調整劃設。二、本用地係於民國65年由新竹縣政府分以15標標售，並於買賣契約書中註明限建商業大樓在案。三、符合本計畫政府主動變更原則第2項：臨大眾運輸（鐵路、公路）車站出入口350公尺範圍內之街廓且至少一邊臨接15公尺寬以上道路。」，這是都市發展而衍生，都市計畫定期修正檢討之結果，計系爭土地而言原為機關用地，其使用土地之可能性受到限制，而影響到系爭土地之交易價值；一旦變更為商業用地後其使用之可能性擴大，其土地進而衍生明顯之使用利益，讓土地所有權人提出適當之回饋，是屬於公益之平衡，使用者付費之實踐。如果土地關係權利人拒絕這樣的使用，最多還是維持未變更前之都市計畫的使用方式，原來用途的維持，呈現出土地關係權利人並未獲得利益，但也未因此而蒙受損失。因此，關於變更原計畫機關用地（機五）為商業區（商二）之附帶條件「應請市政府訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築」，而且本件回饋條件是「應依申請樓地板面積佔允建容積之比例，計算回饋部分比例之土地或鄰近等值之土地」，若土地關係權利人維持原來的使用方式，根本無涉於變更用地之附帶條件，也與回饋義務無關；故本案所涉變更都市計畫案之附帶條件或回饋方式，無損於法律保留原則。
3.本件都市計畫之法令依據是85年5月1日修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第7條第4款（都市計畫發布實施後，，經內政部指示為配合都市計畫地區實際發展需要應即辦理通盤檢討者）；當時行政程序法（90年1月1日施行）尚未施行，現實環境確實存在行政機關依命令制定規範，而應以法律規定或以法律明列其授權依據者，都市計畫通盤檢討既為法規之性質，而其回饋義務即為法規內容之一，即使回饋義務是以允建容積之比例來計算回饋土地之比例，而無損於法律保留原則，但涉及人民權利義務事項，還是以法律規定或以法律明列其授權依據為宜。就此，參酌行政程序法第174條之1「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效」之規定，所以都市計畫法第27條之1因而於91年12月11日增訂，亦可由該法條之立法理由「現行都市計畫相關審議規範及處理原則規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增訂本條，明列上開審議規範及處理原則之授權依據」得知。故本件都市計畫通盤檢討為法規命令，其依據為85年5月1日修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第7條第4款，所為之回饋方式是符合使用者負擔之公平原則，而都市計畫法第27條之1在行政程序法第174條之1所規定之期限內完成修法，只是反映現實存在的公平原則。可見本案並非都市計畫法第27條之1第1項規定之溯及效力，所涉變更都市計畫案之附帶條件或回饋方式，只是實踐受益者付費之公平原則，故上訴人就此指稱「被上訴人依都市計畫法第27條之1要求上訴人辦理回饋」者，為無足採。
1.按都市計畫法第26條規定「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」，其立法意旨是都市計畫係接續性發展，其計畫年期更長達25年，就發展中國家而言社會變遷快速，都市發展更需要迫切的規劃，所以都市計畫當有定期修正檢討之必要，而都市計畫是多元而整體性的設計，透過工具性的安排（都市計畫通盤檢討）達到目的性的實踐（確保有良好的生活環境），同時要考量平面橫向的二維空間，也要兼顧時間縱向的三維面向，裨益現狀之空間安排與未來之都市發展；然而都市計畫普遍而言應該是有利於全民，但當計畫本身涉及捨取時，一定會對特定產權產生可觀之利益，誠如道路的開通會對臨路土地產生增值之效果，而用地之變更會產生使用容許可能性所帶來的利益。
2.系爭土地原為憲兵隊隊址所在為機關用地，涉案之變更都市計畫，關於變更原計畫機關用地（機五）為商業區（商二）部分，其變更理由為：「一、本案土地位處市中心，為配合都市中心商業區發展型態調整劃設。二、本用地係於民國65年由新竹縣政府分以15標標售，並於買賣契約書中註明限建商業大樓在案。三、符合本計畫政府主動變更原則第2項：臨大眾運輸（鐵路、公路）車站出入口350公尺範圍內之街廓且至少一邊臨接15公尺寬以上道路。」，這是都市發展而衍生，都市計畫定期修正檢討之結果，計系爭土地而言原為機關用地，其使用土地之可能性受到限制，而影響到系爭土地之交易價值；一旦變更為商業用地後其使用之可能性擴大，其土地進而衍生明顯之使用利益，讓土地所有權人提出適當之回饋，是屬於公益之平衡，使用者付費之實踐。如果土地關係權利人拒絕這樣的使用，最多還是維持未變更前之都市計畫的使用方式，原來用途的維持，呈現出土地關係權利人並未獲得利益，但也未因此而蒙受損失。因此，關於變更原計畫機關用地（機五）為商業區（商二）之附帶條件「應請市政府訂定都市設計事項並經審查後始得發照建築」，而且本件回饋條件是「應依申請樓地板面積佔允建容積之比例，計算回饋部分比例之土地或鄰近等值之土地」，若土地關係權利人維持原來的使用方式，根本無涉於變更用地之附帶條件，也與回饋義務無關；故本案所涉變更都市計畫案之附帶條件或回饋方式，無損於法律保留原則。
3.本件都市計畫之法令依據是85年5月1日修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第7條第4款（都市計畫發布實施後，，經內政部指示為配合都市計畫地區實際發展需要應即辦理通盤檢討者）；當時行政程序法（90年1月1日施行）尚未施行，現實環境確實存在行政機關依命令制定規範，而應以法律規定或以法律明列其授權依據者，都市計畫通盤檢討既為法規之性質，而其回饋義務即為法規內容之一，即使回饋義務是以允建容積之比例來計算回饋土地之比例，而無損於法律保留原則，但涉及人民權利義務事項，還是以法律規定或以法律明列其授權依據為宜。就此，參酌行政程序法第174條之1「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效」之規定，所以都市計畫法第27條之1因而於91年12月11日增訂，亦可由該法條之立法理由「現行都市計畫相關審議規範及處理原則規定內容涉及人民權利義務，依行政程序法之規定，其訂定應有法律之依據，爰配合行政程序法之施行，增訂本條，明列上開審議規範及處理原則之授權依據」得知。故本件都市計畫通盤檢討為法規命令，其依據為85年5月1日修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第7條第4款，所為之回饋方式是符合使用者負擔之公平原則，而都市計畫法第27條之1在行政程序法第174條之1所規定之期限內完成修法，只是反映現實存在的公平原則。可見本案並非都市計畫法第27條之1第1項規定之溯及效力，所涉變更都市計畫案之附帶條件或回饋方式，只是實踐受益者付費之公平原則，故上訴人就此指稱「被上訴人依都市計畫法第27條之1要求上訴人辦理回饋」者，為無足採。
