行政法類
本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!
違法行政處分之撤銷與公法上不當得利
2014-05-31
最高行政法院103年度判字第107號行政判決要旨
按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第117條及第127條分別定有明文。次按「本自治條例所稱投資人，係指於本縣依法完成商業登記或公司登記之獨資、合夥或公司組織，且其實收資本額達新臺幣300萬元以上者。」、「於本自治條例施行期間，投資人每新增進用1位設籍於本縣縣民為其員工繼續達1年以上者，得向本府申請補助，經本府核定後，補助該投資人每員每月新臺幣1萬元整，惟每員之補助最多不超過12個月。前項補助每員每月併同其他規定之政府補助，不得超過行政院勞工委員會公布之最低基本工資。」、「本自治條例核准補助每一位投資人進用設籍本縣縣民之員工人數上限為200人，惟核准補助所有投資人進用設籍本縣縣民之員工總人數不得超過2,000人。」、「投資人依本自治條例請領之補助，經查明有虛報情事或違反本自治條例之規定者，本府得撤銷補助，已發給之補助，應加計利息限期通知追繳，逾期不繳納者，依法移送強制執行。」復為自治條例第3條、第4條、第5條及第8條所明定。
又按作成授益處分機關撤銷授益處分，依前揭行政程序法第127條請求受益人返還（公法上）不當得利，得否以行政處分命返還？雖然國內學說引用部分德國判決及學說之「反面理論」（Kehrseite Theorie）（行政機關以行政處分為給付者，得以行政處分命返還）持肯定見解。惟此問題在德國學說上原屬相當有爭論之問題。反對見解認為，法律保留原則亦適用於行政行為之形式，行政機關對人民有請求權之實體法上依據，不能直接作為其有作成行政處分命給付之法律基礎。作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。嗣德國聯邦行政程序法於西元1996年修正，增訂第49條之1，於該條第1項規定：「行政處分撤銷或廢止溯及既往發生效果，或因解除條件成就而失其效力者，已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。」（本項前段相似規定原規定於同法第48條第1項）該條項後段「應返還之給付，以書面之行政處分核定之」，即是賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以作成授益處分機關撤銷授益處分，而請求受益人返還（公法上）不當得利，在法無明文情形下，得否以行政處分命返還，在德國非屬一致見解，最後係以法律規定解決之。我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。又行政執行法第11條第1項：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處執行就義務人之財產執行之：……」，既是規定「本於法令之行政處分」，即應認行政處分命義務人為金錢給付，應有法令之依據。此處所謂「本於法令」，包括依法令相關規定可得出賦與行政機關作成行政處分權限意旨之情形。例如規定行政機關於人民不履行公法上金錢給付義務時，得「移送強制執行」（本院102年度判字第600號判決參照）。查自治條例乃苗栗縣為振興經濟促進就業所為補助獎勵措施，就申請補助之投資人資格、補助條件、補助金額、補助人數限制等事項於自治條例內明文規範，則就投資人依該自治條例請領之補助，嗣經查明有虛報情事或違反自治條例之規定者，是否以行政處分之方式追繳，中央或其他機關當不會越俎代庖為之規範，則自治條例於第8條明文：「投資人依本自治條例請領之補助，經查明有虛報情事或違反本自治條例之規定者，本府得撤銷補助，已發給之補助，應加計利息限期通知追繳，逾期不繳納者，依法移送強制執行。」就撤銷補助後，授權核發補助之行政機關即被上訴人得以行政處分方式加計利息追繳已發給之補助款，依上說明，尚無不合。次查，授益行政處分之受益人依上揭行政程序法第127條第2項準用民法第182條第2項規定，於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。又受領人之返還義務，須以受領人知無法律上原因（自始惡意）或其後知之（中途惡意，嗣後惡意）為要件，不包括因過失而不知之情形。由於認定無法律上原因之不易，受領人依其對於事實認識及法律上判斷，知其欠缺保有所受利益之正當依據時，既為已足，不以確實了解整個法律關係為必要（王澤鑑著民法叢書《不當得利》98年7月出版第267頁參照）。在基於得撤銷而經撤銷之授益行政處分所為之給付，如受領人知其撤銷原因時，亦屬知無法律上原因，而為惡意之受領人，應自其知授益行政處分之撤銷原因時起，附加利息，一併償還。此係以受領人何時成為惡意（知悉得撤銷之原因）之時點，判斷其應附加利息之起算日（返還範圍之決定）；而與授益行政處分嗣後經行政機關撤銷而失效，受領人於該授益行政處分被撤銷後，溯及失其法律上原因，成立公法上不當得利之判斷有別。
再按適用信賴保護原則須有信賴表現行為，而信賴表現是指受益人基於對授益行政處分之信賴，作成不能回復或難於回復之財產處置或生活安排，其間並有因果關係而言；又受益人雖信賴授益行政處分，但其信賴利益並非顯然大於撤銷該處分所欲維護之公益者，揆諸首揭行政程序法第117條規定，行政機關仍得撤銷之。參以自治條例之立法目的，乃在鼓勵投資人至苗栗縣投資，且藉由投資之同時，進用設籍苗栗縣之縣民，除促進苗栗縣經濟繁榮，同時亦提高苗栗縣民就業機會，又依同自治條例第5條規定，其核准所有投資人進用設籍於該縣縣民之員工總數不得超過2,000人，就補助人數亦設有上限，自應以合於該自治條例之投資人為對象，以符合該自治條例之補助精神。復按所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。原判決以上訴人受領系爭補助款，具有高度可替代性及普遍使用性，縱因需求而支用一空，亦難認有何積極之信賴表現行為，固非無見；惟就上訴人於原審主張因被上訴人核准系爭7件補助款之申請，已有信賴基礎，上訴人因認自治條例創造上訴人、被上訴人、苗栗縣民三方共贏局面，故增加進用苗栗縣民，可由上訴人補助款申請自12萬元一路增加至228萬元之情可稽，故上訴人就此外觀上亦有信賴表現乙節，原判決未予慮及，容未允洽；惟本件尚乏具體事證足認上訴人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，被上訴人以上訴人係設於新北市，並非設於苗栗縣完成公司登記之公司組織，不符自治條例第3條規定所稱之投資人，乃以原處分撤銷系爭7件核准函，於法並無不合；原判決認上訴人之信賴利益尚不致顯然大於撤銷所欲維護之公益，維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴之結論，依上說明，尚無違誤。
再按適用信賴保護原則須有信賴表現行為，而信賴表現是指受益人基於對授益行政處分之信賴，作成不能回復或難於回復之財產處置或生活安排，其間並有因果關係而言；又受益人雖信賴授益行政處分，但其信賴利益並非顯然大於撤銷該處分所欲維護之公益者，揆諸首揭行政程序法第117條規定，行政機關仍得撤銷之。參以自治條例之立法目的，乃在鼓勵投資人至苗栗縣投資，且藉由投資之同時，進用設籍苗栗縣之縣民，除促進苗栗縣經濟繁榮，同時亦提高苗栗縣民就業機會，又依同自治條例第5條規定，其核准所有投資人進用設籍於該縣縣民之員工總數不得超過2,000人，就補助人數亦設有上限，自應以合於該自治條例之投資人為對象，以符合該自治條例之補助精神。復按所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。原判決以上訴人受領系爭補助款，具有高度可替代性及普遍使用性，縱因需求而支用一空，亦難認有何積極之信賴表現行為，固非無見；惟就上訴人於原審主張因被上訴人核准系爭7件補助款之申請，已有信賴基礎，上訴人因認自治條例創造上訴人、被上訴人、苗栗縣民三方共贏局面，故增加進用苗栗縣民，可由上訴人補助款申請自12萬元一路增加至228萬元之情可稽，故上訴人就此外觀上亦有信賴表現乙節，原判決未予慮及，容未允洽；惟本件尚乏具體事證足認上訴人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，被上訴人以上訴人係設於新北市，並非設於苗栗縣完成公司登記之公司組織，不符自治條例第3條規定所稱之投資人，乃以原處分撤銷系爭7件核准函，於法並無不合；原判決認上訴人之信賴利益尚不致顯然大於撤銷所欲維護之公益，維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴之結論，依上說明，尚無違誤。
