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行政法類

本欄將針對實務常見之重要爭議，與您分享!!

行政補償責任之認定

2014-05-31

台北高等行政法院102年度第1635號行政判決要旨

憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第153 條第1 項前段規定：「國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。」明確揭示國家負有保障勞工生存及提昇其生活水準之義務，是國家本應積極制定各項保護勞工之法律，並實施各項保護勞工之政策。然查於85、86年間，僅有勞動基準法、就業服務法及勞動檢查法略有規範，而其中將退休制度作為勞動條件，規定在勞動基準法中，退休金之給付完全由最後雇主負擔，且勞工工作年資以服務同一事業者為限（因離職或事業單位關廠、歇業而就新職者，工作年資重新計算) ，而無視於退休制度長久以來歷史發展明白顯示出之社會安全性格；另對於具有提前退休之退休金( 恩給制) 功能及失業保險的代用等功能之資遣費，如遇雇主關廠、歇業時亦全無保護勞工之規範。在面對當時因產業轉型傳統產業獲利能力變差，因而或外移或引進外籍勞工或採全自動生產，造成本國勞工因工廠關廠、歇業、裁員而失業，引發種種社會問題後，才陸續制定了一些相關規定，例如於87年12月28日訂定發布勞工保險失業給付實施辦法、91年5 月15日公布就業保險法(92 年1 月1日施行）、93年6 月30日公布勞工退休金條例（94年6 月30日施行）。

主管機關未盡法定監督義務：依73年公布之勞動基準法第56條第1 項規定：「本法施行後，雇主應按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保。其提撥率，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」而依當時勞動檢查法第4 條規定：「勞動檢查事項範圍如左：一、依本法規定應執行檢查之事項。二、勞動基準法令規定之事項。... 」第5 條第1 項規定：「勞動檢查由中央主管機關設勞動檢查機構或授權省（市）主管機關或有關機關專設勞動檢查機構辦理之。勞動檢查機構認有必要時，得會同縣（市）主管機關檢查。」是可知立法者賦予中央主管機關勞委會依法適切擬訂提撥率之權限及義務，且賦予主管機關就勞動基準法規範各事項之檢查權限及義務，自包括上開雇主是否有按月提撥勞工退休準備金，專戶存儲之事項。惟查依勞委會製作之「近年來重大勞資爭議案廠家名稱及積欠員工資遣費、退休金一覽表」，聯○公司就其積欠420 名員工之資遣費、退休金1 億8 千萬元全未給付，東○電子公司就其積欠670 名員工之資遣費、退休金1 億3 千萬元全未給付，利○鋼鐵廠就其積欠80名員工之資遣費、退休金2千5 百萬元全未給付，另福○公司、東○針織公司亦分別積欠員工之資遣費、退休金各9 千2 百萬元及1 億8 千萬元，而僅分別給付3 千6 百餘萬元及1 億元，而原告並未提出任何檢查報告或其他事證證明主管機關已善盡職責，而監察院於87年3 月2 日所作成之調查報告亦認勞委會及桃園縣政府勞工局應各就未盡職責部分檢討改進。

面對以上關廠歇業失業勞工之受害，國家可不可以或者應不應該設法彌補？基於社會補償責任的思維應為肯定：
(1)按所謂社會補償，即國家本於社會國原則的精神，基於衡平性及合目的性之考量，就若干人民對國家並無請求權之損失，主動給予一定補償，藉以實現社會正義，此類社會補償給予與否，國家有完全的裁量空間，人民並無憲法上之請求權可言，補償額度亦為單純的政策考量，而不以當事人的實際損失為標準，最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所給予之救濟。社會補償責任的發展成形晚於國家賠償責任與犧牲補償，其功能在補傳統國家賠償責任與犧牲補償責任之不足，因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違法、有責，以及行為與損害之相當因果關係，犧牲補償又侷限於為公益的特別犧牲，導致某些情形，人民的損害，即使與國家的作為或不作為間存有一定因果關係，依然無從獲取賠償或補償，有鑑於此，發展出以社會國的社會連帶思維作為理論基礎，以求彌補對人民的虧欠。
(2)又，社會補償乃具有因性之社會福利措施，係以特定事件產生之損害為補償給付，此與社會促進之無因性社會救助，目的純粹在扶助弱勢有別。一般而言，社會國的無因性給付，國家對於給付種類、內容與範圍等的決定享有較大的政策裁量空間，如果是選擇金錢給付，其性質可能是津貼、補助，也可能是無息或低利貸款。反之，在有因性的社會補償給付，國家對於給付種類、內容與範圍等的決定，固然原則上還是擁有相當裁量空間，但目的既在補償，國家的政策裁量空間，勢必較社會促進之無因性給付更為緊縮；且因所進行者為補償，國家始能成為補償義務之歸屬主體，自應受各公法規範之控管。